10차 개헌/문재인 대통령 개헌안

문재인 정부
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1. 개요

2. 경과

• 2018년 2월 13일 - 대통령직속 정책기획위원회, 정해구 위원장을 포함한 33명으로 구성된 국민헌법자문특별위원회 출범
• 2월 19일 - 국민헌법자문특별위원회, 홈페이지를 통한 여론 수렴 시작
• 3월 1일 - 국민헌법자문특별위원회, 충청 / 호남제주권 숙의형 시민토론회 개최
• 3월 3일 - 국민헌법자문특별위원회, 영남권 숙의형 시민토론회 개최
• 3월 4일 - 국민헌법자문특별위원회, 수도강원권 숙의형 시민토론회 개최
• 3월 13일 - 국민헌법자문특별위원회, 대통령에게 국민헌법 자문안 보고
• 3월 19일 - 청와대, 대통령 개헌안 발의 일정 공개
• 3월 20일 - 청와대, 개헌안 1차 - 헌법 전문과 기본권 사항 발표
• 3월 21일 - 청와대, 개헌안 2차 - 지방분권과 경제 발표
• 3월 22일
• 청와대, 개헌안 3차 - 선거제도, 정부형태, 헌법재판제도 발표 및 대통령 개헌안 전문 공개
• 청와대, 법제처에 개헌안 심사 요청
• 3월 25일
• 법제처, 개헌안 최종 심사의견 송부
• 문재인 대통령, 법제처의 심사의견에 따라 3개 문구 수정 재가
• 3월 26일
• 오전 10시 48분 - 이낙연 국무총리, 국무회의를 주재하여 개헌안 의결
• 오후 1시 35분 - 문재인 대통령, 전자결재를 통해 개헌안 발의
• 대통령공고 제278호 (大韓民國憲法 개정안 공고)로 개헌안이 관보에 공고되었다. 국회는 이를 60일 이내에 의결하여야 하므로, 의결 시한은 5월 24일까지다.#
• 4월 24일 - 문재인 대통령이 국무회의 모두발언에서 지방선거 동시 개헌이 무산되고 말았다고 선언하였다.#
• 5월 23일 - 개헌안 국회 처리시한을 하루 앞둔 이날, 더불어민주당에서는 "국회는 (내일 본회의에서) 대통령 개헌안을 반드시 처리해야 한다. 헌법에 따라 국회의장이 소집한 것이기 때문에 거부하거나 출석하지 않는 것은 헌법을 무시하는 것"이라고 주장한 반면,# 자유한국당에서는 "개헌의 국민적 논의와 사회 공론화를 결여했다는 점에서 대통령 개헌안은 현 단계에서 본회의에 부의하지 않고 대통령 스스로 마무리짓는 정치적 결단을 내리는 것이 차후 국민개헌안의 원활한 논의와 실질적 완성을 위해 바람직할 뿐 아니라 합리적 판단"이라며, 개헌안 철회를 주장하였다.#
• 5월 24일 - 표결에 부쳤으나 야당의 전면 불참으로 의결정족수에 미달(114/192명)하여 자동으로 폐기되었다.

2.1. 절차

3. 제안이유

4. 내용

4.1. 총론

• 전문(前文)[1]
• 현행 전문 개정안
• 역사적 사건
  헌법 전문에 부마민주항쟁과 5.18 광주민주화운동, 6월 항쟁을 추가한다.[2]
• 사회적 가치
  '자치, 분권, 지역 간의 균형발전 그리고 자연과의 공존'을 전문에 추가한다.

• 수도 조항
• 기존 헌법에는 수도에 관한 규정이 없었고, 서울이 대한민국의 수도인 것은 관습헌법이라는 것이 헌법재판소 판례였다. 그러나 개정을 통해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 한다.

• 공무원의 전관예우 방지
• 공무원은 재직 중은 물론 퇴직 후에도 공무원의 직무상 공정성과 청렴성을 훼손해서는 안 된다는 점을 명시한다.[3]

• 문화의 자율성과 다양성 보장
• 개정안에 ‘국가는 문화의 자율성과 다양성을 증진하기 위하여 노력해야 한다’라는 내용을 둔다.[4] 또한 민족주의의 성격이 강한 "민족문화"라는 단어 대신 보편적인 의미의 "문화"라는 단어를 사용하여 시대의 변화를 반영하였다.

4.2. 기본권 부문

• 현행 기본권 개선
• 기본권 주체 확대
  국가를 떠나 보편적으로 보장돼야 하는 천부인권적[5] 성격의 기본권에 대해선 그 주체를 '국민'에서 '사람'으로 확대한다. 다만 사회권적 성격이 강한 권리[6]와 자유권 중 국민경제 및 국가안보와 관련된 권리에 대해서는 그 주체를 '국민'으로 한정한다.[7][8]
• 기본권 규정방식 변경을 통한 기본권 강화
  선거권, 공무담임권, 참정권에 대하여는 규정형식을 변경하여 법률에 따른 기본권 형성 범위를 축소하여 해당 기본권의 보장을 강화한다. 기존 형식에서는 국회에 기본권을 어떤 내용으로 형성할 것인지에 대해 백지위임했다. 개선안은 국회에게 한정된 위임만을 한 것이다. 국회의 입법재량권을 축소하고 국민기본권을 강화하겠다는 것이다.[9]
• 노동자의 권리 강화 및 공무원의 노동 3권 보장
  헌법의 '근로'를 '노동'으로 수정하고, 국가의 '동일가치 노동, 동일수준 임금 지급 노력'을 명시함. 아울러 인간다운 삶을 누리도록 '고용안정'과 '일과 생활의 균형'에 관한 국가 정책 시행 의무를 신설한다. 이와 함께 노동조건의 결정과정에서 힘의 균형이 이루어지도록 '노사 대등 결정의 원칙'을 명시하고 노동자가 노동조건의 개선과 권익보호를 위해 단체행동권을 가진다는 점을 명확히 한다. 또한, 군인 등 일부를[10] 제외한 공무원의 노동3권을 보장한다.

• 신설 기본권 추가
• 생명권과 안전권 신설
  헌법에 생명권와 안전권을 새로 명시한다. 기존의 국가의 재해예방 및 위험[11]으로부터 보호노력의무에서 보호의무로 강화한다.
• 정보기본권 신설
  기존의 정보와 관련된 기본권뿐만[12] 아니라 알 권리 및 자기정보통제권을 헌법에 명시한다. 또한 정보의 독점과 격차로 인한 폐해의 예방·시정에 관한 국가의 노력의무를 신설한다.
• 성별·장애 등 차별개선노력 의무 신설
  국가에 성별·장애 등으로 인해 차별상태를 시정하고 실질적 평등 실현을 위한 노력 의무를 지워 적극적 차별해소 정책 근거를 마련한다.
• 사회안전망 구축 및 사회적 약자의 권리 강화
  사회보장을 국가의 시혜적 의무에서 국민의 기본적 권리로 변경하여 사회보장을 실질화하고, 쾌적하고 안정적인 주거생활을 할 수 있는 주거권 및 국민의 건강권을 신설한다. 이와 함께 사회적 약자도[13] 독립된 인격체로 존중하는 한편, 우리 사회의 일원으로 다양한 영역에서 동등한 권리를 가진다는 점을 분명히 한다.
• 군인 인권 보장 조항 신설
• 국가가 '지속 가능한 발전'과 '동물 보호'에 대한 정책을 수립하는 조항 신설

• 일부 헌법 조항 삭제
• 대한민국 검찰청의 영장청구권 삭제
  기존의 영장청구 체제를 부정하는 것이 아니라 영장청구주체를 헌법이 아닌 법률로 정할 사항으로 바꾸는 것이다.
• 이중배상금지 조항 삭제
  군인 등에 대한 불합리한 차별을 시정하기 위해 군인 등의 국가배상청구권 제한 규정은 삭제한다.

• 국민 주권 강화
• 대한민국 국회의원 국민소환제 도입
  국민이 임기가 아직 끝나지 않은 국회의원을 투표를 통해 파면할 수 있게 한다.
• (법률안) 국민발안제 도입[14]
  국민이 직접 법률안을 발의할 수 있는 규정을 신설한다.

• 기타 사항
• 의무교육 대상을 자녀에 더해 자녀가 아닌 보호 아동까지 확대
• 형사 재판과 관련된 개선
  현재 형사 피고인에 한해 국선변호인 선임권이 인정됐던 것을 형사 피의자로까지 확대한다. 체포·구속 시 고지내용으로 현행 헌법에서는 체포·구속 이유와 변호인 선임권만 고지하게 했지만 거기에 더해 진술거부권도 고지하도록 미란다 원칙을 강화한다. 일반 국민이 현재는 비상계엄하뿐만 아니라 군 형법상 일정한 범죄를 저지른 경우에도 군사재판을 받게 돼 있는데 원칙적으로 일반 국민은 군사재판을 받지 않는 것으로 개선한다. 국민 참여 재판에 헌법적 근거를 부여하기 위해 현행 헌법에 '법관에 의한 재판을 받을 권리'라 돼 있는 것을 '법원에 의한 재판을 받을 권리'로 개선한다.

4.3. 통치 구조

• 지방분권
• 지방정부 권한의 확대
• 지방분권국가 선언
  자치와 분권을 강화하는 내용의 전문 개정에 더하여 개정안 제1조 제3항에 "대한민국은 지방분권국가를 지향한다"라는 조항을 추가하여 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 한다.
• 지방정부 구성의 자주권
  ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 바꾸고, 지방자치단체 집행기관의 명칭을 지방행정부로 명시한다. 또한 지방정부가 스스로 적합한 조직을 구성할 수 있도록 하기 위하여 지방의회와 지방행정부의 조직구성과 운영에 관한 구체적 내용은 지방정부가 정할 수 있도록 한다.
• 자치행정권
  국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선하는 원칙에 따라 법률로 정하도록 한다.[15]
• 자치입법권
  지방정부의 자치입법권의 법위를 “법령의 범위 안에서”에서 “법률에 위반되지 않는 범위에서”로 수정한다. 이를 통해 법률로 정하지 않고 있는 사항도 조례로 만들 수 있게 한다. 다만, 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항은 법률의 위임이 있는 경우에만 조례로 정할 수 있도록 하여 주민의 기본권이 침해되지 않도록 한다.[16]
• 자치재정권
  “자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 국가 또는 다른 지방정부가 부담”하는 내용의 규정을 헌법에 신설한다. 또한 '‘지방세 조례주의’를 도입하여 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 정할 수 있도록 한다.[17] 한편, 이러한 자치재정권 보장이 지방정부의 재정을 악화시키거나 지역 간 재정격차 확대를 초래하지 않도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 재정조정에 대한 헌법적 근거를 마련한다.
• 중앙과 지방의 소통
  국무회의와 같은 위상인 국가자치분권회의를 신설한다.[18] 이는 지방자치와 균형발전 중요 사항을 심의하는 기구다. 의장은 대통령이, 부의장은 총리가 맡는다. 이를 통해 중앙과 지방 간에 소통과 협력체계를 구축하고 지방의 실질적 국정 참여를 확대한다. 입법과정에서 지방의 의견이 반영될 수 있도록 지방자치와 관련된 법률안에 대해서는 국회의장이 지방정부에 그 법률안을 통보하고 지방정부가 이에 대해 의견을 제시할 수 있게 한다.
• 주민참여 확대
  실질적 지방민주주의 실현을 위해 지방정부의 자치권이 주민으로부터 나온다는 것을 명시하고, 주민이 지방정부를 조직하고 운영하는 데 참여할 권리를 가짐을 명확히 한다. 또한 주민들의 직접 지방정부의 부패와 독주를 견제할 수 있도록 법률상 권리로 보장되었던 주민발안, 주민투표, 주민소환 제도를 헌법에 규정한다.
• 지방분권 관련 조항의 신속한 시행
  지방분권 관련 조항을 포함한 이번 개정안은 원칙적으로 공포한 날부터 시행된다. 이를 위해 개정헌법에 따른 지방정부가 구성되기 전이라도 개정헌법의 지방자치 규정을 적용하는 경과규정을 둔다.

• 선거 제도 개혁
• 선거 연령 하향
  선거 연령을 만 19세에서 만 18세로 내린다. 헌법은 최소한의 규율을 하는 것이므로 법률로 선거 연령을 추가로 하향하는 것은 헌법학적으로 가능하다고 설명했으며, 추가적인 논란을 방지하기 위해 법제처를 거쳐 문구를 다시금 수정하였다.
• 선거의 비례성 원칙
  국회의 의석은 투표자의 의사에 비례하여 배분되어야 한다는 선거의 비례성 원칙을 헌법에 명시한다.
• 선거운동의 자유 최대 보장
  누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있고, 다만 후보자 간 공정한 기회를 보장하기 위하여 필요한 경우에 한해 법률로 제한할 수 있도록 선거운동에 관한 규정을 바꾼다.
• 대통령 피선거권 연령제한 삭제
  대통령의 피선거권에 관한 조항에서 선거일 현재 만 40세 이상이 되어야 한다는 규정을 삭제하고, 국회의원의 피선거권만 있으면 되도록 제한을 완화한다. 즉, 국회의원선거와 동일하게 만 25세 이상이면 대통령선거에 출마할 수 있도록 바꾼다.[19]

• 권력구조
• 대통령의 권한 분산
• 국가 원수의 지위 삭제
  대통령의 국가원수로서의 지위를 삭제하고 국가의 대표라는 지위만 남겨둔다.
• 사면권 제한
  대통령이 자의적인 사면권 행사를 할 수 없도록 특별사면을 행사할 때에도 사면위원회 심사를 반드시 거치도록 한다.
• 인사권 축소
  헌법재판소장을 헌법재판관 중에서 호선하는 것으로 개정한다. 그리고 현재 기능상으로는 독립이되, 직제상으로는 대통령 소속인 감사원을 완전히 독립기관으로 만든다. 감사위원 전원을 감사원장의 제청으로 대통령이 임명하던 것을 감사위원 중 3명을 국회에서 선출하도록 한다.
• 대통령에 대한 국무총리 독립성 강화
  현행 헌법상의 '대통령의 명을 받아'라는 문구를 삭제하여, 국무총리가 책임지고 행정 각부를 통할하도록 한다.
• 국회의 권한 강화
• 국회의 인사권 강화
  감사위원 전원을 감사원장의 제청으로 대통령이 임명하던 것에서 감사위원 중 3명을 국회에서 선출하도록 변경한다.
• 정부의 입법권 제한
  국회의원 10명 이상의 동의를 받아야만 정부가 법률안을 국회에 제출할 수 있도록 하여 국회의 입법권을 강화한다.
• 예산법률주의 도입
  국회의 예산심의권 강화를 위하여 예산법률주의를 도입한다. 예산이 법률과 동일한 심사 절차를 거치게 되므로 국회의 재정 통제는 강화되고 행정부의 예산 집행 책임은 더욱 무거워지게 된다.[20] 또한 국회에 충분한 예산심사 기간을 주기 위하여 정부의 예산안 국회 제출시기를 현행보다 30일 앞당긴다.[21]
• 국회 동의 대상 조약의 범위 확대
  국회 동의 대상 조약의 범위를 확대한다. 법률로 정하는 조약도 국회 동의를 받도록 하여 대통령의 조약 체결·비준권에 대한 국회 통제를 강화한다.


• 정부 형태
• 대통령 4년 1차 연임제
  현행 대통령 5년 단임제에서 대통령 4년 1차 연임제로 바꾼다. 현행헌법 제128조에 의거해 "개정 헌법 시행 당시의 대통령의 임기는 2022년 5월 9일까지 하고, 중임할 수 없다"라는 부칙(제3조)을 명시해 문재인 대통령의 연임제 적용을 막는다.

• 사법제도 개선
• 대법원장 인사권 분산 및 절차적 통제
• 대법관에 대한 인사권
  대법관은 대법관추천위원회의 추천을 거쳐 대법원장이 임명제청하도록 한다.
• 일반법관에 대한 인사권
  일반법관은 법관인사위원회의 제청과 대법관회의의 동의를 거쳐 대법원장이 임명하도록 한다.
• 대법관회의로 분산된 인사권
  기존에 대법원장이 행사했던 헌법재판소 재판관 3인 지명권, 중앙선거관리위원 3인의 선출권을 대법관회의로 이관한다.
• 일반법권의 신분 보장 및 견제
  일반법관의 임기제를 폐지하여 법관의 신분 보장을 강화하고 재판의 독립성과 중립성을 높인다. 다만 이로 인한 폐해를 막기 위해 징계 처분에 해임을 새로 포함시킨다.
• 국민의 사법 참여
  법률로 정하는 바에 따라 배심 또는 그밖의 방법으로 국민들이 재판에 참여할 수 있도록 한다. 즉 배심제. 2008년부터 국민참여재판이라는 배심제와 비슷한 제도가 도입되었지만 미국이나 영국의 배심제와 다르게 참여재판에 참가하는 사람은 배심원이 아닌 참심원이고 판사의 판결에 '권고'할 수만 있다.[22] 이는 '법관에 의한 재판을 받을 권리'를 헌법에 박혀있으므로 미국식 배심제를 그대로 도입하는 것은 위헌이다. 그래서 개정안에서는 배심제 근거를 명시해 놓게 된 것이다.
• 평시 군사재판 폐지
  평시 군사재판을 폐지한다. 군사법원은 비상계엄 선포시와 국외 파병 시에만 설치·운영하도록 함으로써 국민의 기본권 보장을 강화한다.
• 비상계엄하의 단심제 규정 폐지
• 사형제도를 간접적으로 언급하는 부분 삭제
  현행헌법에서는 비상계엄하에서 단심제가 적용되는 경우에도 법정형으로 사형을 받을 수 있을 때에는 예외를 두었으나, 비상계엄하의 단심제 규정 자체를 없애면서, 사형제에 대해 헌법이 언급하고 있는 유일한 부분 역시 자연스럽게 삭제한다. 그동안 헌법재판소는 우리 헌법이 사형제 자체를 명시적으로 인정하고 있지는 않으나, 비상계엄하의 단심제에 대한 예외로 사형에 해당하는 경우를 언급함으로써 사형제를 간접적으로 인정하고 있다고 보았다. 생명권은 기본권 파트에서 명시적인 기본권으로 새로 도입된다.

• 헌법재판제도 개선
• 헌법재판소 재판관 구성의 다양화
  법관 자격을 갖지 않은 사람도 헌법재판관이 될 수 있도록 한다. 다양화한 헌법재판소 구성을 통해 소수자 및 사회적 약자를 포함한 사회 각계각층의 입장이 균형 있게 반영될 수 있도록 한다.
• 헌법재판소장 호선
  헌법재판소장을 재판관 중에서 호선하도록 함으로써 그동안 논란이 많았던 임기 문제를 해결하는 하는 한편, 헌재의 독립성을 높이고 합의제 기관으로서의 기능을 강화한다.

• 국가원로자문회의 폐지
  현행헌법 90조에 해당하는 국가원로자문회의 관련 조항이 삭제되었다. 국가원로자문회의 자체가 전두환이 국정을 막후에서 좌지우지하기 위해 만들어졌다는 의혹이 강하고, 실제 설치된 적도 한 번도 없으므로, 어찌 보면 당연한 결과이다.

• 결선투표제 신설
  개헌안 제71조로 결선투표제를 신설한다. 대통령선거는 원칙적 직선제, 예외적 간선제를 그대로 적용하되, 직선제의 범위를 확대하게 된다.

4.4. 기타(경제 조항 등)

• 경제
• 토지공개념 강화
  ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념의 내용을 헌법에 분명히 한다.
• 경제민주화에 상생 추가
  현행헌법 119조 제2항은 ‘경제주체 간의 조화를 통한 경제민주화’를 규정하고 있는데, 여기에 ‘상생’을 추가한다. 그리고 양극화 해소, 일자리 창출 등 공동의 이익과 사회적 가치를 실현하기 위하여 협동조합 등 사회적 경제의 진흥을 위한 국가의 노력 의무를 신설하는 한편 소상공인을 보호·육성대상에서 별도로 규정한다.
• 농어민 지원
  식량의 안정적 공급과 생태 보전 등 농어업이 갖는 공익적 기능을 명시하고, 국가는 이를 바탕으로 농어촌, 농어민의 지원 등 필요한 계획을 시행하도록 하는 내용의 규정을 신설한다.
• 소비자 보호
  소비자 권리를 신설하고, 현행헌법의 소비자보호운동 보장 규정을 보다 폭넓은 개념인 소비자 운동으로 개정한다.
• 기초학문 장려
  기초학문 분야를 강화하기 위하여 국가에게 기초학문 장려 의무를 부과하는 조항을 신설한다. 현행 조항에서 '국민경제의 발전'이 과학기술 장려의 목적으로 한정되었다면, 개정안에서는 '국민의 삶의 질 향상'이 기초학문과 과학기술 장려의 목적으로 추가되었다.
• 대통령 선거와 지방 선거 연동
  대통령 4년 1차 연임제가 지금 채택되면 4년 후부터 대통령 선거와 지방선거를 함께 치를 수 있다. 이를 위해 이번에 실시하는 지방의회 의원 및 지방자치단체장의 임기를 2022년 3월 31일까지로 하고, 그 후임자에 관한 선거는 다음 대통령 선거와 동시에 실시하도록 하는 부칙을 둔다.

5. 현행 헌법과 문재인 정부 개정안과의 비교

5.1. 전문

5.2. 제1장 총강

5.3. 제2장 기본적 권리와 의무

5.4. 제3장 국회

5.5. 제4장 정부

5.5.1. 제1절 대통령

5.5.2. 제2절 국무총리와 국무위원

5.5.3. 제3절 국무회의와 국가자치분권회의

5.5.4. 제4절 행정각부

5.6. 제5장 법원

5.7. 제6장 헌법재판소

5.8. 제7장 감사원

5.9. 제8장 선거관리위원회

5.10. 제9장 지방자치

5.11. 제10장 경제

5.12. 제11장 헌법 개정

5.13. 부칙

6. 개헌안의 절차적 논란

7. 여담

• 제헌 이래 줄곧 한자로 '大韓民國憲法'이라고 쓰던 헌법을 한글인 '대한민국 헌법'으로 수정하고자 했다.
• 다른 법률에서 주로 "아니한다"라는 표현을 사용하는 것과 달리 이 개헌안에서는 현행 헌법의 "아니한다"를 전부 “않는다”로 수정하고자 했다. "아니한다"를 "않는다"로 바꾸는 것은 법제처의 <알기 쉬운 법령 정비기준>에서도 제안된 바 있다.
• 또한 기존 헌법에 있는 "법률이 정하는 바에 의하여"라는 표현은 모두 "법률로 정하는 바에 따라"로, "누구든지"는 긍정문일 경우 "누구나"로, 부정문일 경우 "누구도"로 수정하고자 했다.