1. 개요
公物 / Res Publica행정주체가 직접 공적 목적을 달성하기 위하여 제공한 유체물
2. 상세
주의할 점은 여기에서 말하는 공물은 貢物[1]이 아니라는 것이다. 公物(res publica)이다. 국가 등 행정주체가 행정활동을 함에 있어서는 이를 담당하는 인적 수단[2]뿐만 아니라 행정활동에 공용되는 물적 수단을 필요로 한다. 이러한 물적 수단에는 단순히 행정주체의 재산권의 대상으로서 그 경제가치를 통하여 간접적으로 행정목적에 이바지할 뿐 그 자체가 행정목적에 직접 제공되고 있지 않는 물건과, 그 자체가 사용가치를 통하여 직접적으로 행정목적에 제공되는 물건이 있다. 후자를 공물(公物)이라고 한다. 즉 행정주체의 재산과 행정주체의 공물은 서로 전혀 다른 범주에 놓여있다. 행정주체가 소유하고 있는 상업빌딩이라고 하여도 그 빌딩이 단지 사경제수익을 위한 목적으로 임대활동이라는 역할을 할 뿐이라면 이는 공물이라고 할 수 없다. 하지만 행정주체가 아닌 어떤 개인이 소유하는 불상 등 국보급 문화재라고 하여도 그것이 역사적 가치의 보존이라는 공적 목적에 따라 공물이 될 수 있는 것이다.3. 분류
공물은 그 목적에 따라 직접 일반 공중의 공동사용에 제공되는 ‘공공용물’[3],행정주체가 직접 자신의 사용에 제공한 ‘공용물’[4], 공공용 또는 공용에 제공되는 것은 아니지만 중요문화재, 천연기념물과 같이 그 물건 자체의 보존을 목적으로 하는 ‘보존공물’로 분류할 수 있다. 예를 들어 도로나 그 부속물은 직접적으로 일반 공중의 사용에 제공된 물건으로서 공공용물에 해당하며, 관리를 위한 공물관리법이 제정되어 있다는 점에서 법정 공물에 해당한다. 또한 도로는 성립과정에 있어서 행정주체에 의하여 인공이 가해지고, 그것이 공적 목적에 제공됨으로써 공물이 되는 물건이므로 인공공물[5]에 해당한다.[6]한편, 공물은 그 소유권의 귀속에 따라 국유공물･공유공물 및 사유공물로 그 범주를 나눌 수 있다. 국유공물이란 공물의 소유권자가 국가인 경우를 말하고, 국유재산 중의 공물은 모든 국유공물이다. 공유공물이란 공물의 소유권자가 지방자치단체인 경우를 말한다. 사유공물이란 공물의 소유권은 사인에게 있으나 당해 물건이 행정주체에 의하여 공적 목적에 사용되고 있는 물건이다. 예를 들어 사도(私道)는 사유공물에 해당한다.
4. 공용지정
공용지정(Widmung)이란 어떠한 물건이 특정한 공적 목적에 제공된다는 것과 그 때문에 특별한 공법상의 이용질서하에 놓이게 된다는 것을 선언하는 법적 행위를 말한다. 공용개시라고 부르기도 한다. 예를 들어 공공용물이 성립하기 위해서는 특정한 물건을 일반공중의 사용에 제공한다는 취지의 공용지정을 필요로 한다.공용지정의 형식은 법규[7]에 의한 지정 혹은 행정행위[8]에 의한 지정 두 가지가 있다. 공용개시행위로 인해 공물의 법적 지위가 형성되고 사권의 행사를 제한하는 효과가 발생된다.
5. 공용폐지
공용폐지(Entwidmung)란 공적 목적에의 제공을 폐지시키는 법적 행위이다. 공용폐지가 이루어지면 공물이 공물로서의 성질을 상실하게 된다.공용폐지의 의사표시는 명시적이든 묵시적이든 상관이 없으나 적법한 의사표시가 있어야 하고, 행정재산이나 보존재산이 사실상 본래의 용도에 사용되고 있지 않다거나 행정주체가 점유를 상실하였다는 정도의 사정이나 무효인 매도행위를 가지고 묵시적 공용폐지가 있었다고 볼 수 없다.[9]
6. 공물의 실정법상 특색
상술한 바와 같이 공물은 직접 공적 목적에 제공된 물건이므로, 그 목적 달성에 필요한 범위 내에서 사법규정이 배제되고 특수한 공법적 규율을 받는다. 다만, 구체적으로 어느 범위에서 공법적 규율을 받을 것인가는 실정법의 문제로서 개별법에 따라 각각 판단할 수밖에 없다.6.1. 융통성의 제한
공물은 법률상 사소유권의 대상이 되지 못하는 것이 있을 뿐 아니라, 사소유권의 대상이 되는 경우에도 매매 및 증여 등 양도가 제한되고, 저당권이나 지상권 등 사권의 설정행위가 제한되는 경우가 많다. 예를 들어 사권의 제한에 관한 규정으로 도로법은 도로구역 내 일부 토지의 소유권이 사인에게 있다 하더라도 도로법 제4조에 따라 소유권을 이전하거나 저당권을 설정하는 것 이외 사유부분에 담장을 설치하거나 건축 등 사권을 행사할 수 없도록 규정하고 있다.[10] 또한 도로법 적용대상 도로는 토지의 소유권이 누구에게 있는지와는 전혀 관계가 없고, 도로관리청은 도로구역 내 일부의 토지소유권이 타인에게 있다 하더라도 그 사유지 부분에 대해서도 점용허가가 가능하고 점용료를 부과하거나 불법점용시 변상금 부과도 가능하다.6.2. 시효취득의 제한
행정목적을 위하여 공용되는 행정재산은 공용폐지가 되지 않는 한 사법상 거래의 대상이 될 수 없으므로 취득시효의 대상도 될 수 없다.[11]
7. 공물의 관리와 공물의 경찰
7.1. 공물의 관리
공물의 관리란 공물주체가 공물의 존립을 유지하고 당해 물건을 공적 목적에 제공함으로써 공물 본래의 목적을 달성하기 위한 일체의 작용을 말한다.7.2. 공물의 경찰
공물의 경찰이란 경찰행정청[12]이 공물과 관련하여 발생되는 공공의 안녕[13]과 질서[14]에 대한 위해[15]를 예방·제거하기 위하여 행하는 행정작용을 말한다. 공물은 그 사용방법에 따라서는 공공의 안녕과 질서에 대한 위해를 발생시키는 경우가 있는바, 공물은 그러한 한도에서 경찰권 발동의 대상이 된다.[16]공물경찰도 일반경찰작용 중에 하나이며, 다만 경찰작용이 공물의 사용 등에 관련하여 발생된 위해방지를 목적으로 한다는 점에서 공물경찰이라고 불리운다.
7.3. 공물관리와 공물경찰의 관계
한편, 공물목적의 달성에 장해가 발생되는 경우에 공물관리권의 발동을 통하여도 이를 방지 또는 제거할 수 있는바, 이 경우 공물경찰과의 관계가 문제가 된다.8. 관련문서
- 공물법
- 공물의 사용관계
- 행정행위 : 공용지정이나 공용폐지는 주로 행정행위의 형식으로 이루어진다.
- 공용제한 : 공물제한[17]은 공용제한의 일종이다. 그리고 공용제한은 공용부담의 일종이다.
[1] 중앙 관서와 왕실에서 필요로 하는 물품을 여러 군·현에 부과, 상납하게 했던 물품[2] 즉, 공무원 및 행정보조인(행정임무를 자기책임하에 수행함이 없이 순수한 기술적인 집행만을 떠맡는 사인)[3] 도로, 공원 등[4] 서울시청 본관, 서울대학교 연구소 등[5] 공적 목적에 적합하도록 인공을 가한 후에 공적 목적에 제공한 물건[6] 도로는 위와 같은 형체적 요소와 도로로서 일반 공중의 사용에 제공하려는 행정주체의 의사표시가 필요하다. 도로가 도로로서 기능하기 위해서는 도로법에 따르면, 노선 지정･고시(법 제11조 내지 제18조), 도로 구역의 결정･고시(법 제25조), 도로 공사 완료 후 도로의 사용 개시 및 폐지(법 제39조) 절차를 통해서 일반 공중의 사용에 제공되는 도로로써 활용될 수 있게 된다.[7] 심지어 관습법에 의한 지정도 가능하다.[8] 물적행정행위의 성격을 가진다.[9] 대법원 1999.1.15, 선고 98다49548[10] 도로가 일반인의 교통에 제공되는 공공시설로 개설된 것으로 그 기능을 다할 수 있도록, 도로를 구성하는 토지의 소유권이 도로관리청 이외 사인 등에게 있다는 것을 전제하고 있다.[11] 대판 1983.6.14, 83다카181[12] 여기서의 경찰이란 실질적 의미의 경찰이다. 따라서 경찰행정청은 공공의 안녕과 질서에 대한 위해방지작용을 하는 행정청을 말한다. 자세한 내용은 경찰행정법참고[13] 공공의 안녕이라 함은 신체·생명·자유·재산 등 개인의 권리보호, 객관적 법질서의 유지, 국가의 존속과 그 시설 및 기능의 보호를 의미한다.[14] 공공의 질서란 지배적인 사회의 가치관에 비추어 그것을 준수하는 것이 원만한 공동생활을 위한 불가결한 전제조건이 되는 법규범 이외의 규범의 총체를 의미한다.[15] 위험과 장해. 위험이란 현재의 상황을 그대로 방치하는 경우에 공공의 안녕과 질서의 내용을 이루고 있는 법익의 침해에 대한 충분한 개연성이 있는 상황을 의미하며, 장해란 이미 법익침해가 발생된 경우를 의미한다.[16] 예를 들어 위해방지를 위한 도로의 통행금지 등.[17] 공물제한이란 특정한 토지나 물건 등 사유재산이 공공의 목적에 제공되고 있기 때문에 그 목적에 필요한 한도에서 그 소유권에 가하여지는 제한을 의미한다.