1. 개요
지방행정학적인 관점에서 지방정치가 어떻게 구성되는지에 대해 설명하는 문서이다.지방정부와 정치적 평등 간 관계에서 여러가지 상반된 주장들이 존재한다. 어떤 의견에서는 지방정부는 시민들이 정책결정에 참여할 기회를 확대함으로서 정치평등의 강화를 주장하기도 한다. 지방정부가 민주주의의 학교라는 오랜 주장이다.
한편 다른 견해에서는 이 주장이 지방의 정치현실을 고려하지 않은 것으로 권력의 균등배분은 이루어지지 않았으며 지역 유지들[1]이 자신들의 특권과 보수성을 유지하고 강화하는 게 현실이라고 주장한다. "지방정부가 민주주의에 기여하느냐?" 즉, "지역유지(지역특수계층)들이 지역의 권력을 잡고 흔드는데 과연 선출직 공무원들이 그들의 이익을 대변하지 않고 (다양한) 지역주민들을 위해서 일을 하겠느냐?"라는 의문이 있다. 이런 우려는 많은 학자와 정치가에 의해 제기된 사실이며, 이런 정치적 편파성은 미국 연방제의 제도화를 위한 이론적 근거가 되었다. 또한 이런 우려는 하위계층 가설의 정립을 불렀는데 이는 하위계층이 이러한 권력구조에서 소외되어 차별적 대우를 받고 있다고 주장한다.
이상의 주제는 사회학자들에 의해 수행된 "지방정치 및 권력연구"의 핵심 과제로 다양한 이론이 제시되게 된다.
2. 종류
2.1. 엘리트론과 다원론
초기 지방정치이론은 지방정부 내에서 지배-피지배 관계를 규명하는데 초점을 맞추었다, 50년대 이후 엘리트론과 다원론의 화두는 '누가 지배하느냐'다. 두 이론 다 공히 권력을 "그렇게 하지 않으면 하지 않았을 어떤 것을 상대방에게 하도록 하는 능력."이라고 규정하나 권력의 소유에 대해선 첨예하게 대립하였다.- 엘리트론
- 다원론
엘리트 론이 사회의 계층화를 전체하는 것처럼 다원론은 사회가 정치적 활동인간인 호모 폴리티쿠스와 정치 무관심의 호모 시비쿠스로 이분화 되어 있다고 인식한다. 여기서 호모 폴리쿠스와 시비쿠스의 차이는 자신의 이익에 관계되는 것으로 선출직 공직자는 이들사이를 중개하는 브로커로서 인식된다.
2.2. 초다원론
다원론은 진행과정에서 많은 부분으로 분리되었는데 초다원론의 경우에는 정부가 경합하는 집단들의 갈등을 정부가 조정기능을 상실하여 집단의 요구에 무차별적이고 수동적으로 대응하게 될 경우 나타나는 현상으로 정책의 정체 또는 정책의 방향성 또는 일관성이 상실된다고 주장한다.2.3. 신다원론
신다원론의 경우에는 초기 다원론의 주장과는 달리 정치과정이 모든 집단에게 동일하게 분배되지 않으며 정부도 모든 과정에서 동등하게 대우해주지 않는다는 점을 지적하여 다원론의 믿음을 수정하였다. 이는 구조적 해석으로서 초기 다원론이 채택한 도구적 해석과 대비되는 구조적 해석으로 민주, 자본주의 체제에서 불가결한 자본주의적 축적에서 비롯된 구조적 산물로 파악하고 있다. 이는 곧 구조적 권력으로 이어지며 이런 권력을 지는 계층은 자연스럽게 정치결정 과정에서 우위를 지니게 된다.2.4. 신엘리트론
다원론은 권력분산과 다원화를 설명하는데 있어 탁월한 모습을 보이나 가시적인 권력의 모습을 분석하는데 치중한 나머지 비공식적인 권력의 측면을 다루지 않고 있다는 비판을 받고 있다. 다시 말해 권력 엘리트의 경우 공식적인 안건을 중요시 하지 않고 은밀하게 물밑에서 권력을 행사한다는 뜻으로 이런 비결정을 통해 안건을 결정하는 행태를 연구하는 초점을 신엘리트론이라고 한다.2.5. 도시한계론
전술한 모든 연구 관점은 신다원론을 제하고는 지방의 폐쇄적인 권력체제의 연구였으나 상위정부나 지방정부 의사결정 구조나 비 지방적인 자산의 개입 등의 요소를 배제하는 경향이 있었다. 피터슨의 경우 이러한 외생 변수를 체계화하여 도시한계론을 제시하였다.도시한계론에 따르면 도시정부는 경제성장에 도움이 되는 정책의 추구에 적극적이다. 그렇지 않은 정책은 최소화하여 한다. 투자자나 유산계층을 지역내로 흡입함으로써 지역경제에 긍정적인 영향을 미치는 개발정책의 추구에 정열을 쏟는 반면, 저소득 계층에 편익을 제공함으로써 빈민을 유입하고 생산자본의 탈출을 유도하는 재분배정책의 추구는 가급적 기피하거나 최소화하려는 경향이 강하다.
그러나 이런 경제적 결정주의는 지방정부의 정치적 변수를 등한히 한다는 비판을 받을 수밖에 없었고 또한 제한된 합리성을 통해 최선의 방법을 찾기 어렵고 실제 할당정책에서뿐만 아니라 다른 정책에서도 확대 적용될 공산이 커지게 된다.
2.6. 성장기구론과 레짐이론
정치적 외생변수를 강조하는 것은 초기 다원론적인 설명과는 다르다. 일단 이런 관점에서는 외생 변수들에 의해 부가된 구조적 제약에 의해 정책이 결정되기는 하지만 정치적 영향력이 개입할 공산이 상당하다고 주장한다. 이런 관점에서 서로간의 상호작용을 중시하는 관점이 나타났으며 이를 수용하는 구체적인 노력은 성장기구론과 레짐 이론에서 나타나는 것이다.- 성장기구론
다시 말해 성장기구론은 엘리트 론을 계승한 도시정치이론으로서 기업엘리트나 기업집단의 영향력을 강조하나 이를 지역 권력의 문제뿐 아니라 개발의 문제로 두어 좀 더 포괄적인 영역에서 문제를 전개해나가고 있다. 또 개체제적인 관점에서 이동하는 자본의 존재를 규명하고 있으며 인적 행위자를 강조하여 상호관계를 조명하여구조주의적 설명에 반하나 결국 자본 이동을 경제구조적인 제약으로 보아 중요한 변수로 규정하고 있다는 사실을 알 수 있다.
- 레짐 이론
특정 레짐의 형성은 다른 레짐의 형성을 어렵게 하며 이는 기존 레짐의 저항과 엄청난 자원과 자본의 소요를 요구하기 때문이다. 기존 다원론의 이러한 연대가 일시적인 것에 가까웠다면 레짐은 지속적이고 안정적인 연대를 구성한다. 이러한 레짐 이론에서의 정부는 이익의 대변자로서 이익옹호자의 모습을 보여준다.
레짐 이론가들은 권력을 구조적 현상에 부딪힘 없이 자신들의 이익을 도모 할 수 있는 능력이라고 보고 있으며 권력을 구조적 현상으로 보아 의사 결정의 맥락에 영향을 주려고하며 이런 맥락은 영속적인 경우가 많아 이러한 점에서 자신들에게 유리한 맥락을 만든 집단들은 지속적으로 이점을 챙길 수 있다고 본다. 또한 불평등이 정치적 투표에 의해 바뀔 수 있다고 주장하는 다원론에 동의하지 않는 모습을 보인다. 투표는 당지 정책 패키지에 대한 심판의 기능밖에 없다는 것이며 시민들은 정보의 부족 등으로 정책모두를 제대로 평가 할 수 있는 입장에 있지 않으며 기업집단에 의한 변경을 인지하지 못하는 경우가 많아 설령 정책의 반대가 심한 정책에 대해서도 정책을 추진 할 수 있게 된다는 것이다.
레짐 이론은 미국에 한계를 두는 성장기구론을 비판하고 레짐의 대체가 용이하지는 않지만 벌어질 수 있음을 인정하고 있고 이를 통해 도시의 변화를 설명 할 수 있었다, 이는 또한 국가마다 다른 레짐의 존재를 인정시켜 주기도 하는 것임을 인정하는 것이다.엘리트 론과 달리 레짐 이론은 광범위하게 어떤 집단이 통제력을 행사하지 못하며 그럼에도 다원론에서 주장하는 바와 같이 선거에 피동적으로 움직이는 것이 아니라 정부가 광범위한 정책 목표를 달성하는데 있어 필요한 자원을 보유하고 있는 사적 행위자들과 적극적으로 연합하여 체계성과 방향성을 가지며 이를 통해 지역의 정책 결정을 주도해 나가는 입장에 있다고 보고 있는 것이다.
[1] 학술적으로 '지방경제 장악자'