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1. 개요
원문1946년 1월 연합국이 발표한 '일본의 일부 주위지역의 정치 및 행정적 분리'(Governmental and Administrative Separation of Certain Outlying Areas from Japan.)에 관한 지령.
2. 독도
이 문서의 가장 큰 의의는 독도의 언급일 것이다. 당시는 한국이 독립한 지 얼마 되지 않았기 때문에 일본어 독음도 병기되었으며 서양권에서 쓰이는 지명[1]의 경우 이쪽을 먼저 표기하였다.3. For the purpose of this directive, Japan is defined to include the four main islands of Japan (Hokkaido, Honshu, Kyushu and Shikoku) and the approximately 1,000 smaller adjacent islands, including the Tsushima Islands and the Ryukyu Islands north of 30° North Latitude (excluding Kuchinoshima Island); and excluding (a) Utsuryo (Ullung) Island, Liancourt Rocks (Take Island) and Quelpart (Saishu or Cheju) Island, (b) the Ryukyu (Nansei) Islands south of 30° North Latitude (including Kuchinoshima Island), the Izu, Nanpo, Bonin (Ogasawara) and Volcano (Kazan or Iwo) Island Groups, and all the other outlying Pacific Islands {including the Daito (Ohigashi or Oagari) Island Group, and Parece Vela (Okinotori), Marcus (Minami-tori) and Ganges (Nakano-tori) Islands}, and (c) the Kurile (Chishima) Islands, the Habomai (Hapomaze) Island Group (including Suisho, Yuri, Akiyuri, Shibotsu and Taraku Islands) and Shikotan Island.
3. 본 지령의 목적상, 일본은 일본 열도를 구성하는 4개의 주요 도서(홋카이도, 혼슈, 규슈, 시코쿠)와, 1000여개의 작은 인접 도서를 포함하는 것으로 정의한다. 여기에는 쓰시마섬 및 북위 30도 이북에 있는 류큐 열도(쿠치노섬 제외) 등을 포함하며, (a) 울릉도, 리앙쿠르 암초 (다케시마)[2]와 제주도, (b) 북위 30도 이남의 류큐 열도(쿠치노섬 포함), 이즈 제도, 오가사와라 제도와 가잔 열도, 그리고 기타 모든 태평양 부속제도(다이토 제도, 오키노토리시마 암초, 미나미토리섬, 나카노토리섬 포함), (c) 쿠릴 열도, 하보마이 군도(스이쇼섬, 유리섬, 아키유리섬, 시보츠섬, 다라쿠섬 포함), 시코탄섬은 제외한다.
3. 본 지령의 목적상, 일본은 일본 열도를 구성하는 4개의 주요 도서(홋카이도, 혼슈, 규슈, 시코쿠)와, 1000여개의 작은 인접 도서를 포함하는 것으로 정의한다. 여기에는 쓰시마섬 및 북위 30도 이북에 있는 류큐 열도(쿠치노섬 제외) 등을 포함하며, (a) 울릉도, 리앙쿠르 암초 (다케시마)[2]와 제주도, (b) 북위 30도 이남의 류큐 열도(쿠치노섬 포함), 이즈 제도, 오가사와라 제도와 가잔 열도, 그리고 기타 모든 태평양 부속제도(다이토 제도, 오키노토리시마 암초, 미나미토리섬, 나카노토리섬 포함), (c) 쿠릴 열도, 하보마이 군도(스이쇼섬, 유리섬, 아키유리섬, 시보츠섬, 다라쿠섬 포함), 시코탄섬은 제외한다.
요약하자면 일본의 영토는 4개 섬과 그 주변의 천여개 도서로 규정하고 여기에 독도는 울릉도, 제주도와 마찬가지로 포함되지 않는다고 나와있다. 따라서 이 문서가 독도의 주권이 일본에 귀속되지 않음을 명문화하였다고 보는 것이 한국 측의 주장이다.
2.1. 일본 측의 주장과 그 반박
일본정부는 '독도 영유권 논쟁'을 일으킨 직후인 1952년 4월 25일자로 한국정부에 보내온 일본측 구술서에서, SCAPIN 제677호 제6조에 '이 지령 가운데 어떠한 것도 포츠담선언 제8조에 언급된 여러 작은 섬들의 최종적 결정에 관한 연합국의 정책을 표시한 것은 아니다'고 한 조항을 들어서 이것이 일본 영토를 최종적으로 규정한 것은 아니라고 주장하였다.일본 측 주장을 반박하자면 독도를 제외해도 포츠담선언 제 8조에 언급된 '여러 작은 섬들' 모두 전쟁이 끝난지 70년 이상 지난 지금까지 영유권이 확정되지 않은 셈이 되어버린다. 태평양 전쟁이 끝나고 샌프란시스코 강화조약도 체결된 지 수십년이 지난 지금까지도 패전국의 영토 문제가 확정되지 않았으며, 그것도 섬 한 두개에서 끝날 일이 아니라는 문제가 발생하게 된다. 단도직입적으로 말하자면 한반도에 속한 섬이 3,000개가 넘고 그 중 469개 섬은 유인도이다. 일본 주장대로면 일본 당국은 이 469개 유인도에 거주하는 "한국인 불체자"들을 70년 넘게 방치하고 있는 무능력한 조직이라는 결론을 내릴 수 있다.
6조 Nothing in this directive shall be construed as an indication of Allied policy relating to the ultimate determination of the minor islands referred to in Article 8 of the Potsdam Declaration.
이 지령의 어떤 것도 포츠담선언 8항에서 언급한 소 도서들에 관한 최종적 결정으로 해석되어서는 아니 된다.
그러나 SCAPIN 제677호에서 강조된 것은 각각 국가이익을 추구하는 복잡미묘한 연합국들의 이해관계 속에서 다른 연합국이 이의를 제기할 경우에 대비하여 이것이 '최종적 결정'이 아니라 앞으로 필요하면 수정할 수 있다는 수정 가능성을 열어 둔 것에 불과하다. 이 지령의 어떤 것도 포츠담선언 8항에서 언급한 소 도서들에 관한 최종적 결정으로 해석되어서는 아니 된다.
5조 The definition of Japan contained in this directive shall also apply to all future directives, memoranda and orders from this Headquarters unless otherwise specified therein.
이 지령에 포함된 일본의 정의는 그에 관하여 다른 특정한 지령이 없는 한, 본 연합국최고사령부로부터 발하는 모든 지령·각서·명령에 적용된다.
그러면 필요한 수정을 가할 때는 어떻게 하는가? SCAPIN 제677호 제5조에서, '이 지령에 포함된 '일본의 정의(the definition of Japan)'는 그에 관하여 다른 특정한 지령이 없는 한 또한 본 연합국 최고사령부에서 발하는 다른 모든 지령·각서·명령에 적용된다'고 하여, SCAPIN 제677호의 일본영토 정의에 수정을 가할 때에는 연합국 최고사령부가 반드시 다른 특정한 다른 번호의 SCAPIN(연합국 최고사령부 지령)을 발해야 하며, 그렇지 않는 한 SCAPIN 제677호의 규정은 '일본의 정의'가 미래에도 적용됨을 명백히 밝히었다.이 지령에 포함된 일본의 정의는 그에 관하여 다른 특정한 지령이 없는 한, 본 연합국최고사령부로부터 발하는 모든 지령·각서·명령에 적용된다.
즉, SCAPIN 제677호의 규정을 '독도'에 적용하면, 제3조에서 '독도'를 일본영토에서 분리하여 한국영토로 울릉도와 제주도와 함께 반환하되, 제5조에서 '독도'의 일본영토에서 분리와 한국영토로의 반환에 수정을 가하고자 할 때에는 반드시 연합국 최고사령부가 다른 번호의 특정한 지령을 발해야 수정할 수 있다고 하고, 제6조에서는 이러한 (제5조의) 전제에서 '독도'의 일본영토에서의 분리와 한국에의 반환은 연합국 정책의 '최종적 결정'은 아니라고 볼 수 있다고 규정한 것이었다.
그러므로 '독도'를 일본정부의 주장처럼 일본영토로 편입하려면 반드시 연합국 최고사령부가 다른 특정한 (따라서 다른 번호의) SCAPIN을 발표하여 '한국에 반환했던 독도를 이번에는 일본에 영토편입한다'는 요지의 지령문이 발표되어야만 성립할 수 있게 된 것이었다.
종합하자면, 이 SCAPIN 677로 인해 일본의 행정구역에서 독도는 제외되었고, 샌프란시스코 강화조약에 독도와 관련된 조항은 존재하지 않으며, 독도를 일본 영토로 규정하는 어떠한 조항도 차후에 만들어지지 않았으므로 "연합국 혹은 미국의 의도에 의해 전후 독도는 일본의 영토로 남았다"는 일본의 주장은 완전히 논파된다.
이 SCAPIN 677은 그 의미가 굉장히 큰데, 이것으로 인해 전쟁 이전 독도의 근대적 영유권이 어찌되었든 간에 심지어는 이미 반박증거가 산더미처럼 쌓여있는 "독도는 고대로부터 일본 영토"라는 일부의 주장까지도 다 맞는 것으로 쳐주더라도 독도는 일본의 영토가 될 수 없다. 일본 제국을 패망시키고 들어선 연합국 군정의 모든 명령이 샌프란시스코 강화조약 19조 d항에 의거 모든 지령 효력이 인정되었기 때문. 즉 일본의 독도 영유권 주장은 샌프란시스코 조약을 부정하는 것이고, 동 조약에 의한 일본국 독립을 부정하는 것과 동일한 의미가 된다.
물론, 이 각서 자체로 '독도는 누구의 것이다'를 명확히 규정한 것은 아니다. 그러나 조선-대한제국의 유산을 계승한 대한민국 정부 이외엔 그나마 영유권을 주장할 수 있는 것이 (일본의 논리를 다 받아들였을 경우) 미국 정도이기 때문에[3] 적어도 일본만큼은 절대로 독도에 대해 영유권 주장을 할 수 없게 되는 것.
또한 SCAPIN677은 당시 독도를 포함한 남한 지역이 주한미군의 실효 지배하에 있음을 보여준다.
대한민국 정부 수립 직전 1948년 6월 8일 독도에서 조업 중인 한국 어부 14명이 미군 폭격 훈련으로 사망한 '독도 폭격 사건' 이 있다. 해당 사건은 미국 뉴욕타임스 (1948. 6. 12 • 17.)에 보도 될 정도로 큰 사건.[4]
당시 SCAPIN677로 독도를 포함한 남한을 통치하는 미군정 주한미군은 제5 공군의 독도 훈련 재개 승인 요청[5]에 대해 독도 관할권지로서 승인을 거부하고[6], 그 내용을 도쿄 GHQ에 보고[7]했다고 한다. 흔히 일본측이 이 사건의 원인이 되는 Scapin1778호를 가지고 독도 영유권을 주장하지만 역설적으로. 해당 사건은 독도가 당시 주한미군의 실효 지배하에 있었으며. 훗날 주한미군에서 대한민국 정부로 통치권 이양을 받으며 독도는 합법적으로 한국의 것이 되었다는 국제법적 근거가 된 것이다.
샌프란시스코 조약에서는 독도의 영유권에 대한 조항이 전혀 적혀있지 않다. "조약에 없으므로 일본의 것"이라는 논리는 조약해석에서든 국제법리해석으로든 절대로 성립할 수가 없다. 조약에 없으면 해당 조약과는 무관계한 것이다. 오히려 19조 d항에서 연합국 군정의 모든 명령의 효력이 인정되었으므로, 일본의 독도 영유권 상실에 대한 확고한 근거가 될 뿐이다.
2.2. SCAPIN 677-1
연합군 최고사령관 각서 677-1호는 1951년 12월 5일 발령된 것으로, 명백히 샌프란시스코 강화조약 이후에 발령된 것이다.원문은 다음과 같다. 일본 국회 도서관에서도 원문을 확인할 수 있다.
AG 091 (29 Jan 46)GS
SCAPIN 677/1
MEMORANDUM FOR : JAPANESE GOVERNMENT
SUBJECT : Governmental and Administrative Separation of Certain Outlying Areas from Japan
1. Reference:
- a. Memorandum for the Japanese Government, AG 091(29 Jan 46)GS(SCAPIN 677), 29 January 1946, subject, "Governmental and Administraive Separation of Certain Outlying Areas from Japan".
- b. Memorandum for the Japanese Government, AG 091(26 Mar 46)GS(SCAPIN 841), 26 March 1946, subject, "Governmental and Administraive Separation of Certain Outlying Areas from Japan".
2. Paragraph 3 of reference a, as amended by reference b, is further amended so that the Ryukyu (Nansei) Islands north of 29° north latitude are included within the area defined as Japan for the purpose of that directive.
3. The Japanese Government is directed to resume governmental and administrative jurisdiction over these islands, subject to the authority of the Supreme Commander for the Allied Powers.
AG 091 (29 Jan 46)GS
SCAPIN 677/1
각서 대상: 일본 정부
제목: 일본의 일부 주위지역의 정치 및 행정적 분리
1. 참조:
- (a) 일본 정부 대상 각서, AG 091(29 Jan 46)GS(SCAPIN 677), 1946년 1월 29일, 제목: '일본의 일부 주위지역의 정치 및 행정적 분리'.
- (b) 일본 정부 대상 각서, AG 091(26 Mar 46)GS(SCAPIN 841), 1946년 3월 26일, 제목: '일본의 일부 주위지역의 정치 및 행정적 분리'.
2. 참조 (b)에 의해 수정한 참조 (a)의 3문단을, 해당 지령의 목적상 정의된 일본의 영역에 북위 29도 이북의 류큐 열도가 포함되도록 수정한다.
3. 일본 정부는 연합국 최고사령관의 인가 하에서만 상기 도서들에 대한 정치,행정적 관할을 재개하도록 한다.
SCAPIN 677/1
MEMORANDUM FOR : JAPANESE GOVERNMENT
SUBJECT : Governmental and Administrative Separation of Certain Outlying Areas from Japan
1. Reference:
- a. Memorandum for the Japanese Government, AG 091(29 Jan 46)GS(SCAPIN 677), 29 January 1946, subject, "Governmental and Administraive Separation of Certain Outlying Areas from Japan".
- b. Memorandum for the Japanese Government, AG 091(26 Mar 46)GS(SCAPIN 841), 26 March 1946, subject, "Governmental and Administraive Separation of Certain Outlying Areas from Japan".
2. Paragraph 3 of reference a, as amended by reference b, is further amended so that the Ryukyu (Nansei) Islands north of 29° north latitude are included within the area defined as Japan for the purpose of that directive.
3. The Japanese Government is directed to resume governmental and administrative jurisdiction over these islands, subject to the authority of the Supreme Commander for the Allied Powers.
AG 091 (29 Jan 46)GS
SCAPIN 677/1
각서 대상: 일본 정부
제목: 일본의 일부 주위지역의 정치 및 행정적 분리
1. 참조:
- (a) 일본 정부 대상 각서, AG 091(29 Jan 46)GS(SCAPIN 677), 1946년 1월 29일, 제목: '일본의 일부 주위지역의 정치 및 행정적 분리'.
- (b) 일본 정부 대상 각서, AG 091(26 Mar 46)GS(SCAPIN 841), 1946년 3월 26일, 제목: '일본의 일부 주위지역의 정치 및 행정적 분리'.
2. 참조 (b)에 의해 수정한 참조 (a)의 3문단을, 해당 지령의 목적상 정의된 일본의 영역에 북위 29도 이북의 류큐 열도가 포함되도록 수정한다.
3. 일본 정부는 연합국 최고사령관의 인가 하에서만 상기 도서들에 대한 정치,행정적 관할을 재개하도록 한다.
연합군 최고사령관 각서 677-1호에 따르면, 1번 문단의 a에서 '일본 정부에 대한 각서, AG 091(1946. 1. 29.)GS(SCAPIN 677)은, "일본의 일부 주위지역의 정치 및 행정적 분리"에 속한다'고 나와 있다. 또한 일본 측이 주장하는 SCAPIN 677호의 6조 조항도 아예 없다. 즉, 최종적으로, SCAPIN 677-1호에 의거, 독도는 일본 영토가 비가역적으로 아니다. 일본정부의 독도 관할을 재개하려면 연합국 최고사령관의 허가가 있어야 하는데, 이를 위해 연합국 최고사령부를 부활시키려면 지령의 인정을 강제한 샌프란시스코 조약에 기반한 일본 독립을 취소시켜야 되기 때문.
덤으로, 우리가 아닌 러시아의 사례에 해당하지만, SCAPIN 677-1호에 의거, 쿠릴 열도는 비가역적으로 일본 영토가 아니다.
위와는 다른 부정적인 의견도 존재한다.
위 SCAPIN-677/1의 내용 중 '참조 (b)에 의해 수정한 참조 (a)'라는 문장을 주목할 필요가 있다.
즉 '참조 (b)=SCAPIN-841'와 '참조 (b)=SCAPIN-841에 의해 수정한 참조 (a)=SCAPIN-677'은 구분해야 한다.
마찬가지로 'SCAPIN-677/1'과 'SCAPIN-841과 677/1에 의해 수정한 SCAPIN-677'도 구분해야 한다.
SCAPIN-677/1에는 SCAPIN-677에서 최종결정유보조항을 삭제한다는 내용이 없다. 수정되지 않은 내용은 그대로 남아있다.
따라서 'SCAPIN-841과 677/1에 의해 수정한 SCAPIN-677'에는 여전히 최종결정유보조항이 남아있다고 봐야한다.
즉 'SCAPIN-677/1에는 최종결정유보조항이 없기 때문에 'SCAPIN-677/1의 내용(북위 29도 이북의 류큐 열도는 일본에 포함되는 것으로 'SCAPIN-841에 의해 수정된 SCAPIN-677'을 수정한다.)'은 최종결정으로 해석할 수 있다.
다만 'SCAPIN-841과 677/1에 의해 수정한 SCAPIN-677'에는 여전히 최종결정유보조항이 남아있기 때문에 독도 등을 일본의 정의에서 제외한 것은 최종결정이 아니다.
SCAPIN-841에는 최종결정유보조항이 있는데, SCAPIN-677/1에는 없는 것이 중요하다는 의견이 있다.
하지만 SCAPIN-841에 있는 '본 지령내에 어떤 것도 최종결정 아니다.'에서 '어떤 것'은 SCAPIN-841의 내용(이즈 제도,난포섬 북부,Sofu Gan은 일본에 포함되는 것으로 SCAPIN-677을 수정한다)이다.
즉 이즈 제도,난포섬 북부,Sofu Gan은 일본에 포함되는 것으로 SCAPIN-677을 수정하는 것이 최종결정은 아니라는 뜻이다.
SCAPIN-677/1에 최종결정유보조항이 없는 이유는 간단하다. 샌프란시스코 강화조약에서 북위 29도 이남의 류큐 열도만 신탁통치하는 것으로 확정되었기 때문이다. 당연히 샌프란시스코 강화조약 체결 이후에 발령된 SCAPIN-677/1의 내용(북위 29도 이북의 류큐 열도는 일본에 포함되는 것으로 'SCAPIN-841에 의해 수정된 SCAPIN-677'을 수정한다.)도 확정된 것이기 때문에 최종결정유보조항이 없다.
SCAPIN과 하보마이에 대한 미국의 입장을 참고하면 더욱 확실해진다.
하보마이는 SCAPIN-677에서 일본에서 제외된 곳이며, SCAPIN-841과 SCAPIN-677/1에서 일본에 포함되지 않았다.
하지만 1954년 11월 7일 하보마이 군도에 속한 Shisho 섬 상공을 비행하던 미 공군의 B-29기가 소련 전투기에 격추된 후 소련이 SCAPIN-677에 의해 하보마이가 일본의 영유권에서 배제되었음을 주장하였고 미국이 해당 지령은 임시적이었으며 최종결정유보조항이 있음을 들어 반박하였다.American Foreign Policy, Current Documents, Volume 4 <Doc. 188>
이때 미국은 해당 훈령은 연합국 최고 사령관이 군사점령 기능의 수행으로서 통보한 것이고 임시적이라는 의견을 밝혔다. 최종결정유보조항이 있음도 명백히 했다. 즉 SCAPIN이 연합군의 점령지(일본) 통치 목적의 일시적인 조치였음을 미국이 직접 밝힌 것이다. 그러나, 이 '일시적 조치' 가 무효화되었는가를 따져보면 그 답은 NO이고, 아직도 유효한가를 따져보면 그 답은 YES이다. 일시적이었든 유보조항이 존재했든 간에 아직도 유효하다는것이 핵심이다.
어쨌든 SCAPIN-677 5조는 '연합국 최고사령부에서 발하는 다른 모든 지령·각서·명령에 적용되는 일본의 정의'에 대한 설명이며, 샌프란시스코 강화조약 19조 D항은 일본정부가 점령당국의 시행정책을 인정할 것을 강제하고 있으므로 연합국 최고사령부로부터 어떤 권한을 이양받았건 일본정부가 임의로 취소하는 것이 불가능하다. 샌프란시스코 조약은 점령당국의 조치를 인정할 것을 전제로 일본 정부의 국권회복을 인정한 것이기 때문에 일본정부가 점령당국의 조치를 무시하는 순간(=조약 위반) 발휘할 국권도 없게된다. 무엇보다도 혹자의 주장대로 일본정부에게 사령부의 지령을 취소할 권한이 있음을 입증하려면 국제사법재판소에서 당시의 지령을 내린 주체들인 연합국들을 제소해야하는데 샌프란시스코 조약이 그것을 금지하고 있으므로 지령취소권을 주장해봤들 아무런 효용이 없다. 애초에 일본 정부가 원하는 SCAPIN-667의 우회나 유권해석이 국제적으로 인정받을 수있는 길은 샌프란시스코 조약의 제소금지조항으로 원천차단되어있기 때문에 말 그대로 일본 독립이 취소되고 사령부가 부활하기 전에는 지령 취소란 없다. 일본 정부는 현재 제소금지조항의 유권해석 소송조차도 하지 못하고있는게 현실이다. 말 그대로 연합국이 점령당시 내린 모든 조치에 대해서 일본 정부는 불만을 제기할 권리가 없다는게 일본 정부의 발목을 잡고 있을 뿐이다.
다시 말하지만 국제법적 효력을 인정받지 못하고 있는(국제사회의 명시적 개입 없이 센카쿠를 일본이 실효지배중인 것처럼 하보마이도 러시아가 실효지배 중인 것은 마찬가지다.) 하보마이 유보 주장과 샌프란시스코 19조 D항은 '점령기간 동안 점령당국의 지령에 따라 행해진 행위의 효력을 인정'하는 조항에 지령의 효력을 인정하거나, 점령기간 후에도 지령을 폐지하지 못함을 규정하는 조항이 아니다라는 유권해석이나 유보적 주장으로 일본은 SCAPIN-677을 폐지하지 않고서도 독도 영유권을 주장할 수 있다고 한다면야 해결책은 지극히 간단하다. 일본이 '국제사법재판소'에서 미국 및 연합국 일동을 제소해서 국제법 상의 연합군 '최고사령부 지령의 무효를 공식적으로 인정받으면' 독도와 하보마이는 누구도 부정할 수없이 자연히 일본의 것이 되는 것이다.
3. 관련 문서
[1] 리앙쿠르, 퀠파르트.[2] 영어 원문의 표기를 존중하여 그대로 옮겼으나, 이어지는 내용은 명백히 다케시마, 즉 독도를 일본의 부속도서에서 제외하는 내용이다.[3] 일본의 주장을 다 맞다고 쳐도 일본에서 독도 영유권 선언→일제강점기 시절 일본 영토→일본 제국 패망 이후 일본 영토에서 독도를 제외→샌프란시스코 조약으로 일본 독립→독도는 아직도 연합국 최고사령부의 점령지(?) 라는 기묘한 논리가 성립한다. 물론 대한민국 정부는 '한반도 및 그 부속 도서'로서 독도에 주권이 있는 것으로 생각하고, 미국도 그것을 부정하지 않는다.[4] 해당 보도를 보면 독도를 Island of Dok 라고 표기했다.[5] TNG1519호(140654/Z), 1948. 6. 14[6] CGT6525호(150828/Z), 1948. 6. 15[7] ZGCG883호(150817/Z), 1948. 6. 15