1. 개요
조선 영조 때 군역(軍役)의 부담을 줄여주기 위해 실시한 제도.2. 내용
이전부터 논의되어오던 제도이나 실행되지 못하고 있다가 영조 27년인 1751년 9월에 공포되었다. 인정(人丁) 단위로 2필씩 징수하던 군포(軍布)를 1필로 감해주고, 대신 균역청을 설치하여 줄어든 세원을 보충하는 정책을 실행하도록 했다. 왕족이나 권문세가, 지방 관아에서 세금을 매겨오던 어전(漁箭)[1], 염분(鹽盆)[2], 곽전(藿田)[3], 태전(苔田)[4]과 선박에 대해 국가에서 세금을 거두게 하였다. 그리고 토지마다 1결당 2말의 결작미를 징수하였는데, 이는 군역의 부담이 전세로 바뀌게 된 셈이다. 일부 상층 평민[5]을 대상으로는 선무군관이라는 지위를 주어 선무군관포 1필을 납부하게 하였다.재정 결손 보완책인 급대와 관련해서는 1752년(영조 28) 균역청에서 편찬한 『균역청사목』에 자세히 규정되어 있다. 『균역청사목』에는 감혁(減革)과 급대 재원(給代財源), 급대처(給代處)의 세 부분으로 구성되었다. 감혁이란 급대 비용을 줄이기 위하여 군문과 관청의 체제를 변경하고 영(營) · 진(鎭)을 통폐합하여 군사의 수를 감축하는 것을 말한다. 이때 감축된 군사의 수는 2만 919명인데, 이 숫자만큼 급대 비용이 생략되며 동시에 이들을 군포 납부자로 전환시킴으로써 군포 수입이 늘게 되는 셈이다. 감혁에는 그 밖에도 약 10만 명에 이르는 병조 소속의 기보병〔兵曹騎步兵, 보통 이군색(二色軍)이라 하며 선포군(納布軍)〕과 같이 2필에서 1필로 반감하는 것이 아니라 납부 기간을 조정함에 따라 실제로는 1/3만 감해 주는 방식, 즉 양정(良丁) 1인이 16개월에 2필(疋) 내던 것을 12개월에 1필(疋) 내게 하는 방식이 있었다. 또 금위영의 정군자보(正軍資保)나 각 도의 영 · 진 소속 군병의 경우 감필의 재정 손실이 있음에도 불구하고 아예 급대를 하지 않는 방법도 있었다. 감혁에 의해 줄어든 액수는 홍계희가 지은 『균역사실(均役事實)』에 의하면, 대략 50만 냥 정도였다고 한다. 그러나 아직도 40∼50여만 냥이 남아 있었고, 이것은 급대를 지급해 주어야 하는 최소한의 양이었다.
급대 재원이란 바로 이러한 급대에 소요되는 비용을 확보하는 세원을 말한다. 모두 5종류가 있었다. 『균역청사목』에는 ① 이획(移劃), ② 선무군관포(選武軍官布), ③ 어염선세(魚鹽船稅), ④ 은여결세(隱餘結稅), ⑤ 결미(結米 또는 결전(結錢))의 5항목이 들어 있다. ① 이획이란 선혜청이 관리하면서 지방에 쌓아 놓은 저치미(儲置米)주19와 감사(監司)의 가족 동반을 금지한 데서 절감된 영수미(營需米) 등을 균역청으로 옮겨와 급대 비용으로 삼게 한 것(1770년경 이후에는 없어짐). ② 선무군관포주20는 군역을 피하고 있는 한정(閑丁)주21을 선무군관으로 삼아 일부를 시취(試取)하는주22 대신 1인당 1필씩 징수하는 것. ③ 어염선세는 해세(海稅)라고도 하는데, 왕족이나 궁방에 지급되었던 어전세(漁箭稅) · 염분세(鹽盆稅) · 선세 등을 국고로 돌려 균역청 수입으로 삼게 한 것. ④ 은여결세주23란 그동안 수령이 사사로이 쓰도록 묵인되었던 은결 · 여결에서 거둔 세금을 수령의 자발적 보고에 의해 균역청으로 돌린 것. ⑤ 결미란 평안 · 함경도를 제외한 6도의 토지에 대해 1결 당 쌀 2두 혹은 돈 5전을 거두는 것으로 급재 재원의 반 이상을 차지할 만큼 비중이 컸다. 이렇게 확보한 급대 재원의 총 액수는 69만 냥을 넘고 있는데, 결미에서 거둔 세금 중 약 8만 냥은 지방에 있던 군병의 급대 재원으로 지방에 남겨두었으므로 균역청의 실제 수입은 이를 뺀 60만 냥 정도였고 이후 시대에 따라 약간의 차이는 있으나 대체로 이 선은 유지하였다.
한편 급대처는 감필에 의해 재정 손실을 보게 된 군문 · 아문과 지방의 영 · 진에 급대해 주어야 할 액수를 규정해 놓은 것으로 감혁과 미급대(未給代)에 따라 재조정되었다. 『균역사실』에는 급대처에 지급된 액수가 40여만 냥이라고 하나 『균역청사목』을 보면 균역법 시행 초기인 1752년(영조 28)에 이미 52만 냥을 넘고 있다. 1755년(영조 31)에 단행된 노비 신공(身貢)의 감필에 따른 급대마저 균역청이 담당하게 되고 이후로도 각 관청의 소소한 부족 경비까지 지원해 주게 됨으로써 그 액수는 점차 증가하였다. 그래서 『만기요람(萬機要覽)』을 보면, 1807년(순조 7)에는 급대 총액이 쌀 4만 2450석, 목면주24 487통(同) 26필(2만 4376필), 포(布) 53통 31필(268필), 전(錢) 40만 8410냥으로 총계가 60만 냥을 휠씬 상회하며 균역청 수입의 대부분이 소요되고 있음을 알 수 있다.
군포 1필이 감해진 상태에서 비총법의 시행으로 징수량을 사전에 정해 읍별로 묶어 통보하면서 각 지역민들은 신분 구별 없이 군포계, 동포제를 꾸려 양반들도 군포 납부에 참여하는 현상이 점진적으로 늘었고 이 같은 변화를 바탕으로 흥선대원군은 양반들에게도 군포를 징수하는 호포제를 실시한다.
3. 기타
2017년 수능의 한국사에서 이 조세 제도의 이름을 묻는 문제가 출제되었다. 문제 속 힌트는 군포를 1필로 낮춰 백성들의 부담을 줄였다는 것이었고, 배점은 3점이었다.4. 문제점
균역법에는 치명적인 문제도 있었다. 바로 균역법으로 인한 재정 손실분에 대해서 지방재원을 대부분 중앙으로 전환하면서 정작 지방에는 그로 인한 세수의 공백을 메꿀 대안이 없다시피 했던 탓에 훗날 탐관오리들의 수탈이 심해지는 원인을 제공했다는 모순적인 면모도 있다. #여기에 조선군의 재정에도 악영향을 미쳤다. 오군영 중 통제영의 경우 균역법의 실시로 역가와 어염세의 수입을 상실하면서 줄어든 재정으로 통제영의 급료 조달에 큰 문제가 발생하였다. 병조의 경우 균역법의 실시로 병조 수입의 35%를 균역청에 의지하게 되어 재정 자립도가 악화되는 결과를 불러왔다. 다만 훈련도감에서는 다른 군영에 비하여 비교적 충실하게 급대 재원을 지원받았다. 요미주와 군수 마련에 어려움을 겪던 훈련도감은 균역법 시행으로 안정적인 재원을 확보할 수 있었다.
균역법의 성과는 조선 후기 사회의 현안 문제였던 양역의 폐단을 근본적으로 척결하는 개혁이 되지 못하였고, 감필을 통해 농민 부담을 약간 줄여준 데 불과했다. 그런데 이것마저도 당시의 군포 징수가 실제로는 매정 단위(每丁單位)가 아니고 촌읍 단위(村邑單位)였으므로 실제 혜택이 얼마만큼 있었는지는 의문이다. 이른바 지역에서 관행으로 실시되는 공동 납부 형태의 동포제가 실시되면서 균역법 시행의 의의가 사라진 것이다. 여기에 결작으로 세 부담이 늘어난 지주와 양반들이 세 부담을 소작농들에게 전가하고, 조정에서도 세수 확충을 위해 등록된 장정 수를 무리하게 늘리면서 농민의 부담은 한층 더 가중되었다. 균역법 실시 직후 바로 이에 대한 비판이 일어나고, 삼정(三政) 중의 하나로서 군정의 문란이 19세기 후반까지 그 폐단으로 지적되고 있는 점은 균역법의 성과가 크지 못하였음을 말해 준다.