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1. 개요
국제법에서 유보(reservation)이란 다자조약에서[1] 국가가 자신에게 적용되는 특정 조약의 법적 효과를 자국에 대해서는 적용을 배제하거나, 변경시키려는 의도로 행하는 일방적인 선언을 의미한다.2. 상세
d. "유보"라 함은 자구 또는 명칭과 관계 없이 조약의 서명, 비준, 수락, 승인 또는 가입 시에 국가가 그 조약의 일부 규정을 자국에 적용함에 있어 그 조약의 일부 규정의 법적 효과를 배제하거나 또는 변경시키고자 의도하는 경우에 그 국가가 행하는 일방적 설명을 의미한다.
조약법에 관한 비엔나 협약(VCLT) 제2조 1항
많은 국가들이 조약의 전반적인 내용에는 찬성하지만 일부 조항에 대해서는 이견을 보이는 경우가 상당히 많은데, 유보는 이러한 국가들 또한 조약 체계 속으로 끌어들이기 위한 방안이다. 즉 유보는 조약의 통일성과 보편성 중 보편성을 위해 통일성을 일부 포기한 제도이다. 유보에 있어 중요한 것은 국가의 의사이므로, 그 명칭과 상관없이 일정 조항에 대한 배제나 변경의 의도가 담겨 있다면 이는 유보로 보는 것이 맞다.[2] 단 비상 상황에 한해 제한된 기간 동안 조약 이행을 일방적으로 배제하는 제도인 이행정지(derogation)은 유보와 다른 개념이다.[3]조약법에 관한 비엔나 협약(VCLT) 제2조 1항
과거 20세기 초반까지는 국제관습법에 따라 양자조약에서 모든 조약 당사국들의 동의가 있어야 유보가 첨부될 수 있었으며[4], 이러한 관점은 국제연맹(NL)의 주요 시각이기도 했다. 그러나 이에 대해 일부 동구권 국가들 및 중남미 국가들은 만장일치 원칙에 지속적인 반대 의사를 제기해 왔다. 해당 국가들은 설사 일부 국가의 반대가 있다 하더라도, 국제 사회의 행위 주체자인 국가는 일방적인 유보 선언과 이를 통해 조약 당사국이 될 주권적 권리가 있다고 주장하였다.
이러한 유보의 체계 및 허용 범위는 1948년 채택된 "제노사이드 방지 협약"[5]을 통해 큰 변화를 맞게 된다. 해당 협약에는 유보의 허용 여부에 대한 별도의 조항이 없었는데, 일부 동구 국가들이 9조[6]를 유보하고 비준하자 이에 대한 논쟁이 시작되었다. 해당 국가들의 유보 선언에 대한 입장은 국가마다 갈렸고, 이에 UN 총회는 이러한 특정 국가의 유보에 대해 "일부 당사국이 반대를 하더라도 유보 첨부국이 조약 당사국이 될 수 있는지", 그리고 "유보 첨부국과 타 당사국의 법적 관계는 어떻게 되는지"에 관해 ICJ에 권고적 의견을 청했다.[7]
이에 ICJ는 해당 조약의 성격에 주목하였다. 제노사이드 방지 협약은 범세계적 적용을 지향하며 개별 국가의 이해가 걸려있지 않고 순수히 인도적 목적만을 가지는 조약이다. 이에 재판부는 가능한 한 많은 국가를 참가시키기 위해서는 일부 조항을 배제하려는 국가 또한 조약 체제에서 굳이 제외시킬 이유가 없다고 판단하였다. 이에 ICJ는 첨부된 유보 내용이 조약의 "대상과 목적"(object and purpose)[8]과 양립이 가능하다면 일부 국가의 반대에도 불구하고 유보 첨부국 또한 조약 당사국이 될 수 있다는 결론을 내렸다. 이는 종전의 만장일치 원칙에 대한 명백한 부인이었다.[9]
해당 권고적 의견 이후에도 상당히 많은 이견과 반대 의견이 제시되었으나[10] 기존에 비해 월등히 국가의 수가 증가한 국제 사회에서 유보에 대한 만장일치제를 고수하는 것은 비현실적이라는 의견이 많은 일치를 얻어감에 따라 유보에 대한 국제공동체의 태도를 완화되기 시작했다. 1969년 체결된 조약법에 관한 비엔나 조약의 해당 규정 또한 이러한 태도를 반영하고 있다.
[1] VCLT에서는 양자조약의 유보를 금지하지는 않았으나, 양자조약의 경우 일방 당사국의 선언만으로는 조약 내용 일부를 일방적으로 배제하거나 변경할 수 없으므로 양자조약의 유보는 사실상 조약의 개정요청이나 다름없다. ILC "조약 유보에 관한 시행지침"(2011) 1.6.1 참조.[2] 유보로 인한 손해를 피하기 위해 국가들은 "해석 선언"(interpretative declaration)이나 declaration, explanation, observation, understanding 등의 용어를 사용하는 경향을 종종 보이나, 실제로는 이러한 선언들 또한 유보로 보는 것이 적합하다.[3] 이행정지제도는 조약 자체가 해당 제도를 허용하고 있어야 발동할 수 있으며, 비상상황 해제 시 즉시 원복해야 한다. 또한 이행정지는 유보와 달리 상호주의적 효과를 가지지 않는다.[4] 즉 타 당사국들의 만장일치 동의가 없으면 조약 가입을 포기하거나, 유보를 포기하던가 둘 중 하나였다.[5] 정식 명칭 "집단살해죄의 방지와 처벌에 관한 협약"(Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide), 1951년 발효. 한국은 2008년 가입한다.[6] "본 협약의 해석, 적용 또는 이행에 관한 체약국간의 분쟁은 집단살해 또는 제3조에 열거된 기타 행위의 어떤 것이라도 이에 대한 국가책임에 관한 분쟁을 포함하여 분쟁 당사국의 요구에 의하여 국제사법재판소에 부탁한다." 즉 제노사이드 분쟁에 대한 ICJ의 관할권을 인정할 것을 요구하는 조항이다.[7] Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, ICJ Advisory Opinion 참조.[8] 둘이 완전히 같은 개념은 아니고 약간의 차이가 있다고 보긴 하나, 일반적으로는 둘에 대한 구분 없이 하나의 구(phrase)로 묶어 사용하는 편이다.[9] 사실 당시 ICJ에서도 이 문제는 상당히 논란의 여지였다. 7:5라는 근소한 표 차이는 당시 이들의 대립을 잘 보여준다.[10] ILC를 포함하여 학계에서는 이러한 ICJ의 의견에서 "대상 및 목적과 양립 가능한"이라는 개념이 모호하며, 만장일치가 아닌 유보가 조약의 통일성을 저해하고 다자조약을 사실상 여러 개의 양자조약으로 분해시키는 것이 아닌가 염려하였다. 그럼에도 UN 총회는 일단 ICJ의 권고적 의견에 따라 해당 문제를 처리하자고 요청했고, 이는 결과적으로 받아들여졌다.