1. 개요
準州Incorporated Territory
연방제 국가에서 주로 승격시키지 않은 지역 중 주에 준하는 자치체제를 갖춘 행정구역. 연방제 국가에서 주라고 하면 자치를 보장받는 국내에 위치한 구성국 혹은 지역이기 때문에 준주에도 국내에 위치하며 동시에 주에 거의 준하는 수준의 자치를 보장받는다는 의미를 내포하고 있다. 국외에 위치하거나 주 수준의 자치권을 보장하지 않는 곳은 준주라고 번역하지 않고 그냥 속령이나 직할령이라고 부른다. 대체로 명목이든 실제로는 연방 직할령으로 되어 있어 주보다는 권한이 작은 편이다.[1]
사실 영어의 'Territory' 자체는 단순히 지역이나 영토, 속령 등을 나타내는 것으로 '주에 준한다'는 의미를 담고 있지는 않다는 점에서 의역에 가깝다. 같은 'Territory'라고 하더라도 실제로 주에 준하는 자치권을 가지고 있는 경우도, 이보다 훨씬 떨어지는 인구와 경제력으로 중앙 정부나 다른 행정구역에 의존적인 경우도 존재한다.
2. 미국의 준주
2.1. 법적 지위
오늘날의 준주의 기원은 미국이다. 미국에서 워싱턴 D.C.를 제외하고 각 주에 속해있지 않은 영토에는 아래와 같은 구분이 있다.- Incorporated Organized Territory: 미국 연방정부가 정식으로 해당 지역에 대해 자치법을 제정하여, 후에 주로 승격시킬 의도로 자치를 허용한 지역. 과거에는 몇개의 주들이 준주 지위를 가지고 있었지만 주로 승격된 현재는 해당되는 지역이 없다.
- Incorporated Unorganized Territory: 미국 연방정부가 정식으로 해당 지역에 대해 자치법을 제정하지는 않았으나, 후에 주로 승격시킬 의도로 자치를 허용한 지역. 현재 미국령 군소 제도 중 하나인 팔마이라 환초(Palmyra Atoll)가 유일하지만 이곳은 무인도라 사실상 의미가 없다.[2]
- Unincorporated Organized Territory: 미국 연방정부가 정식으로 해당 지역에 대해 자치법을 제정하여, 후에 주로 승격시킬 의도 없이 자치를 허용한 지역. 괌, 북마리아나 제도, 미국령 버진아일랜드, 푸에르토리코가 이에 해당한다.
- Unincorporated Unorganized Territory: 미국 연방정부가 정식으로 해당 지역에 대해 자치법을 제정하지 않았으며, 후에 주로 승격시킬 의도 없이 자치를 허용한 지역. 현재 미국령 사모아가 유일하다.
이 중에서 Incorporated Territory(Incorporated Organized/Unorganized Territory)가 흔히 말하는 준주이다.
미국의 준주는 연방을 이루는 주체가 아니라 연방에 딸린 영토이기 때문에 주에 비해 자치권 등에 제약이 있다. 우선 준주에서는 미국 연방의회 하원의원과 상원의원이 선출되지 않으며 준주 주민은 미국 대통령 선거권이 없다. 또한 일부 영토의 주민들은 미국 시민권이 없다. 대신 미국 국민이 아닌 것은 아니며, 미국 본토로 이주할 경우 자동으로 시민권이 부여되고 거주하는 지역 및 미국 본토 내에서의 정치 활동을 포함하여 자유롭게 활동하는 것은 보장된다.
현재는 괌이 미국의 행정구역 중 유일하게 정식 명칭에 Territory를 쓴다. 그러나 괌은 Unincorporated Organized Territory에 속하여 외교권과 국방권을 제외한 완전 자치가 보장되므로 위의 준주(Incorporated Territory)와는 다르다.
2.2. 역사
미국은 미국 독립전쟁 당시에 13개 주[3]가 연합하여 영국과 맞서싸워 독립을 이루었다.그런데 파리 조약에서 확정된 미국의 영토는 13개 주의 영역보다 훨씬 컸고, 13개 주 이외의 미국 영토는 영국이 아메리카 원주민과의 충돌을 피하기 위해 백인의 정착을 제한한 탓에 하나의 state를 이룰 만한 백인도 없었다. 미국은 이 땅을 기존 13개 주에 배분하는 것이 아닌, 북서부 조례를 통해 일단 그대로 연방 직할의 영토(territory)로 두고, 5000명 이상의 남자가 있는 지역[4]에 제한적 자치권을 주기로 하였는데 이것이 준주의 시작이다.
준주에서 인구가 증가하여 60,000명 이상이 되면 그 준주를 주로 승격할 수 있었다. 테네시가 이 과정을 통해 주로 승격한 최초의 사례이다.[5] 다만 준주가 그대로 주가 되는 것이 아니라 준주 몇 개를 통합해 주가 되는 것도 가능했는데, 오클라호마가 그 예이다. 그래서 과거에는 미국에도 상당히 많은 준주가 있었는데, 하와이와 알래스카가 1959년 준주에서 주가 되면서 소멸했다.
3. 그 외 국가의 준주
미국뿐만 아니라 영국인들이 건너가 주류를 차지한 앵글로아메리카/오세아니아 지역에도, 영국인들이 다수 정착하여 주가 형성된 지역을 제외한 (한마디로 인구가 희박한) 영국 영토에 비슷한 방식으로 준주가 지정됐었다. 그러나 이들 지역은 아직까지도 인구가 매우 적어 주로 승격되지 못하고 준주로 남아 있는 경우가 많은데, 캐나다와 호주에서 주로 볼 수 있다. 캐나다에는 노스웨스트 준주와 유콘 준주, 누나부트 준주가 있고, 호주에는 노던 준주와 호주 수도 준주, 저비스베이 준주가 있다.[1] 반대로 해외 속령의 경우 고도의 자치를 보장하는 경우가 더러 있다. 국내에서 연방정부와 권한을 나누어야 하는 주나 준주보다 더 큰 자치권을 가지기도 한다. 미국령 사모아의 경우 일부 사안에 있어서는 주보다 권한이 크다.[2] 팔마이라 환초가 Incorporated Territory인 것은 하와이 준주 소속이던 흔적이다. 하와이가 주로 승격되면서 혼자 준주로 떨어져 남았다.[3] 말이 주지, 13개 주는 독립전쟁 때문에 동맹을 맺었을 뿐 그 전에는 서로 남남이라는 인식이 강했기에 13개 주는 13개 국가나 다름없었다. 그리고 그 국가가 연합해 세운 국가가 오늘날의 미'합중국'인 것이고. 오늘날 미국의 주를 state(국가)라 하는 것도 그런 맥락에서 이해할 수 있다.[4] 물론 원주민은 제외. 여자도 당시 기준 참정권이 없어서 제외했다.[5] 다만 테네시가 연방에 가입한 순서는 16번째이다. 14번째는 1791년 가입한 버몬트, 15번째는 1792년 가입한 켄터키. 버몬트는 독립전쟁에 참여한 13개 식민지와 동시대의 식민지로 미국 독립전쟁에서도 13개 식민지와 같이 싸웠으나 버몬트와 영토 분쟁을 빚던 뉴욕주와 매사추세츠주의 반대로 대륙회의에 참여하지 못하고 1776년 미합중국과는 별도의 버몬트 공화국으로 독립하였다가 1791년 연방 가입이 허용되어 연방의 주로 편입되었다. 켄터키의 경우 주민들의 여러 차례의 주 승격 청원 끝에 1792년 애팔래치아 산맥 서쪽의 버지니아주 지역이 버지니아주로부터 분리되어 준주 시절을 거치지 않고 바로 주로 승격이 되었다.