| 네덜란드 위트레흐트 Vredenburg의 1964년(위)과 2014년(아래). 해당 도로는 상습적인 정체를 겪던 위트레흐트의 동서축 핵심 간선도로였으나, 차로 공간을 버스전용도로와 자전거 도로로 전환하여 수송력을 향상하고 자가용 의존을 해소했다.[1] |
영어: Transportation Demand Management, TDM
네덜란드어: Mobiliteitsmanagement[2][clearfix]
1. 개요
교통수요관리란 교통체계관리의 일종으로 자가용 중심의 도시 교통 정책에서 발생된 자가용 의존과 이로 인한 교통 혼잡 문제를 해결하기 위해 등장한 정책으로, 사람의 통행 행태에 미치는 요소에 변화를 주어 통행수단의 선택과정에 영향을 줌으로써 교통 혼잡을 해결하는 광범위한 정책들을 말한다.도시교통정비촉진법상 교통수요관리는 교통혼잡을 완화하기 위하여 혼잡발생의 주요 원인이 되는 자동차 통행 감축, 통행의 시간적/공간적 분산, 교통수단간 전환 등을 유도하여 교통혼잡을 완화하는 정책이라고 정의되어 있다.[3]
지속 가능성과 사회적 비용에 대한 고려 없이 공학적 접근만을 추구했던 50년대식 공급 중심 교통 정책과는 달리, 인간의 통행 행위와 이에 따르는 복잡한 의사 결정 과정과 밀접한 관계가 있기 때문에 심리학, 사회학, 경제학, 디자인, 건축 등 다양한 학문과의 학제간 연구가 무척 활발하다.
2. 목적
| ▲ 200명을 수송하기 위해 필요한 도로 공간 비교 | |||||
| 교통수단 | PPHPD (인원/시간/방향) | 초기 건설 비용 (km 당, 백만 GBP) | 운영 비용 (승객/km 당, p(페니)) | 평균 속도 (km/h) | 정시성 수준 |
| 자가용[A] | 660 | - | - | - | 낮음 |
| 버스[B] | 2,500 | ~ 1 | 3.8 ~ 8.8 | 10 ~ 14 | 낮음 |
| BRT[B] | 4,000 | 1 ~ 2 | 2.5 ~ 5.8 | 15 ~ 22 | 보통 |
| 노면전차 (저규격)[B] | 12,000 | 10 ~ 20 | 1 ~ 2.4 | 15 ~ 22 | 보통 ~ 좋음 |
| 노면전차 (고규격)[B] | 18,000 | 15 ~ 45 | 1 ~ 2.4 | 18 ~ 40 | 좋음 |
| ▲ 도로 한 개 차로의 노면 교통수단 간 수송 능력 비교 | |||||
20세기에는 자동차의 통행량이 늘어나는 만큼 도로를 확충하는 방식으로 도시 교통 문제를 해소하고자 하였다. 하지만 토지와 비용을 들여 도로를 확장해도 실제 늘어난 수송력은 고작 시간당 수백 명에 불과했고, 루이스-모그리지 명제에 따라 발생한 유도 수요에 의해 늘어난 도로 용량만큼 수십 대의 자동차로 금세 채워졌다. 이를 반복하며 더 이상 도로를 확장할 공간도, 예산도 없는 상황이 되자 자가용 중심 교통 체계는 물리적인 한계를 맞이하게 되었으며, 과도한 교통 체증과 자가용 의존, 비만, 대기 오염, 비효율적 토지 이용, 도시 단절과 혼잡 비용(2017년 한국 도시부 기준, 연간 22조 원)[9] 등 부작용을 발생시켰다.
이처럼 도로를 끝없이 공급하여 늘어나는 차량 수요에 대응하려던 20세기의 “Predict-Provide(예측과 공급)” 정책이 실패하자, 현대에는 인프라를 공급하는 대신 기존 인프라의 효율성을 제고하는 “Predict-Prevent(예측과 억제)” 방식이 유행하고 있다.[C] 이에 따라 교통수요관리 정책이 도입되어 공간 효율이 낮은 자가용 이용을 억제하고 자전거, 보행, 대중교통 등 고효율의 교통 수단으로의 전환을 유도하기 위한 다양한 방법론이 개발되었다. 기후 변화 대응과 지속 가능 개발이 21세기의 시대정신으로 자리잡으면서 교통수요관리는 21세기 도시 계획에서 매우 중요한 위치를 차지하게 되었다.
또한 선진국일수록 교통수요관리의 목적을 경제적 효율성에만 국한시키는 것이 아니라, 환경적 영향의 감소, 도시공동체와 지속가능한 도시의 형성을 위한 필수적인 여건에 미치는 사회적 영향에 대해서 관심을 가지고, 광범위한 차원에서 접근하고 있다.[C] 이하는 혼잡 비용을 제외하고 흔히 거론되는 자가용 의존의 외부 효과들이다.
- 대기 오염: 내연기관의 공해 물질 배출 뿐만 아니라 타이어와 브레이크 패드분진으로 인한 미세먼지 오염을 포함한다.
- 기후변화
- 교통사고 사상자
- 소비자 물가 상승: 자가용 의존에 따르는 주차장 확보는 소매점의 토지 매입 부담을 늘리고, 이는 소비자 가격에 반영되어 자가용을 이용하지 않는 고객이 함께 부담하게 된다.
- 비인간적 스케일의 도시 공간
- 역사적 건축물 훼손
- 도시 조직 파괴: 고속도로와 주차장 건설로 파괴된 미국 도시들의 도시 조직은 Institute for Quality Communities의 인터랙티브 웹사이트를 통해 비교할 수 있다. Website
- 도시 장소성 훼손
- 공공 공간의 품질 악화
- 비효율적 토지 이용
- 도시 단절과 사회 집단 간 통합 저하
- 대중교통 투자 미비에 따르는 사회 계층간의 이동성 및 기회 접근성 차이
- 자전거 및 보행 기피에 따르는 성인병과 의료 지출
3. 예시
아래 예시들은 Todd Litman (2003)이 제시한 내용에 기반한다.[12] 각종 정책들은 서로가 긴밀하게 연결되어 있어 아래의 분류는 색인 이상의 의미가 없고, 다양한 정책을 연계하여 적용하는 것이 권장된다.3.1. 대중교통 수단 개선
| 프랑스 리옹의 노면전차 |
| 샌프란시스코 시내버스의 자전거 거치 시설 |
- 노면전차(LRT), BRT, 버스전용차로: 도로 재구조화와 함께 대중교통 공급을 통해 축선의 수송 능력을 증대하기 위한 목적으로 진행된다. 각 수단 별 문서 참고.
- 대중교통 우선 신호: 교차로에서 대중교통 차량에 통행 우선권을 부여하여 대중교통 서비스의 정시성을 개선한다.
- 시내버스 노선 개편: 버스 운행 속도를 평균적으로 11% 개선하는 효과를 보였다.[C]
- 카셰어링 및 택시 서비스 개선: 대중교통으로 커버할 수 없는 이동, 레저목적 차량 이용이나 긴급 상황 등 특이한 이동 수요를 담당한다. 이는 시민의 생활 속 모든 이동을 자가용을 직접 소유하지 않고도 수행할 수 있게 하여 자가용 소유를 억제할 수 있다.
- 유니버셜 디자인: 교통약자의 대중교통 이용을 가능케 한다. 저상버스, Kassel Kerb가 대표적.
- 자전거 연계 시설: 대중교통 차량에 자전거를 들고 탑승할 수 있게 하거나, 정류장 인근에 자전거를 보관할 수 있게 하여 자전거와 대중교통수단의 연계를 촉진한다.
- Park & Ride: 대중교통 환승 주차장. 도심의 자가용 인프라를 감축하면서 외곽의 대중교통 정류장 인근에 주차장을 설치해 자가용 이용자들이 시내 진입 시 대중교통으로 환승하도록 유도한다.
- 카풀 차로: 간선도로에서 여러 명이 탑승한 승용차에 우선 통행권을 부여한다.
3.2. 자전거 및 보행(Active Transportation) 인프라 개선
| 네덜란드의 교차로부 자전거 도로 설계 |
| 브뤼셀의 De Brouckèreplein 2000년대(위)와 보행 공간화 이후(아래) |
- 자전거(개인형 이동장치) 인프라 개선: 저렴한 비용으로 시설투자에 있어 승용차에 비해 약 5배 이상의 편익이 발생한다.[C] 자전거(개인형 이동장치)가 차지하는 공간이 매우 작아 공간 대비 처리 가능한 수요 수준의 한계가 매우 높고, 도심지에서도 큰 주차 공간을 요구하지 않아 주차장 축소 및 도심 토지 이용 효율화와 연계하기 좋다. 입체교차나 자전거 중심 신호 연동 체계가 잘 갖춰진 경우 시내버스와 비슷한 수준의 평균 속도를 낼 수 있다. 대중교통과 연계되는 중단거리 이동에 적합하다.
- 공공자전거/공유 킥보드: 도심 내의 가까운 거리 이동을 목적으로 만들어지며, 대중교통 정류장에서 수 km 내외 거리의 목적지까지 연계하여 대중교통 접근성을 높일 수 있다.
- 보행 환경 개선: 대중교통 정류장 등을 중심으로 직관적, 체계적, 연속적인 보행로 네트워크가 구축되어야 한다. 거리의 시설물과 미관을 개선하고, 인도 폭을 넓히고, 단절된 보행로를 연결하는 등 다양한 방면의 개선이 수반된다.
- 공공 공간 개선: 주차장 축소 등의 정책과 연계하여 보행축과 자전거 도로 인근에 비자가용 수단 접근을 중심으로 디자인된 공공 공간을 확보하는 것이 필요하다. 이를 통해 주변 지역의 상업 및 여가 활동을 촉진하고, 보행과 자전거 이용의 매력을 높일 수 있다.
- 거리 치안 개선: 거리 치안이 좋지 못한 지역에서는 치안 문제가 보행이나 자전거 이용[15]을 꺼리게 하는 요인이 될 수 있다. 치안 인력을 확충하거나, CPTED 기법을 적용, 자전거 거치대[16] 개선 등을 예로 들 수 있다.
3.3. 도로 공간 재구조화
| 미국 NACTO의 30 m 폭원 도로 설계지침. 완전도로 설계 기법을 적용했다.[17] |
- 완전도로(Complete Streets): 자가용에 과도하게 배분된 도로 공간을 재구조화하여 대중교통과 자전거, 보행자와 같은 도로 이용자들이 안전하고 편안하게 통행할 수 있게 만든 거리를 말한다. 트램, BRT, 자전거 도로 설치, 보행 환경 개선, 주차장 공급 축소 등 다수의 TDM 정책을 포함한다. 완전도로 주변으로는 상업, 여가 활동이 이루어지도록 하고, 이를 지원하기 위한 공공 공간을 추가로 확보하는 것이 권장된다.
- 도로 다이어트: 과도하게 넓은 도로를 좁혀 차량 속도를 낮추고, 보행자와 자전거 이용 환경을 개선하여 비자가용 수단 이용을 촉진한다.
- 교통정온화: 소음, 사고 등의 영향을 줄이기 위해 차량의 통행 속도를 낮추는 정책이다. 단순히 제한 속도를 낮추는 것 뿐만 아니라 과속방지턱, 시케인, 초크, 요철 포장, 버스 승차대[18] 등 도로 특성에 따른 다양한 물리적 감속 유도 장치를 함께 설치하는 것이 권장된다.
- 고가차도 철거: 도시 환경 미화, 보행 환경 개선, 차량 속도 감속, 토지 이용 효율화와 맞물려 시행된다. 예로는 현재 철거된 시애틀의 Alaskan Way Viaduct와 보스턴의 Big Dig, 서울특별시의 BRT 추진과 함께 사라진 여러 고가차도들이 있다. 낡은 고가차로를 철거하기 때문에 비교적 정치적 반발이 크지 않은 정책이다.
3.4. 차량 이용 제한
| 자전거의 교차로 통과를 보장하면서 차량은 우회하도록 설계된 교차로 |
- 차량 진입 제한: 특정 도로나 지역에 차량 진입을 제한하여 차량이 우회하거나 진입할 수 없게 하여 다른 수단을 활용하도록 유도한다. 보행, 자전거, 대중교통으로 직선으로 가로질러 갈 수 있는 길을 승용차로는 멀리 우회하도록 하는 방식, 도심 전체의 차량 진입을 통제하는 방식 등이 있다. 대중교통전용지구, 보행자전용도로화, 차 없는 날 등을 포함한다.
- 혼잡통행료: 대중교통 이용자가 운임을 지불하듯 도로 건설과 유지보수, 사회적 비용을 자가용 이용자에게 징수하여 형평성을 제고하고 교통 투자 재원을 확보하는 방식.
- 승용차 부제: 특정 날짜의 승용차 이용을 제한한다. 국내에서 널리 사용되는 방식 중 하나이다.
- 주차 요금 인상: 주차 수요를 낮춘다. 발생한 수입은 교통 투자 재원으로 활용할 수 있다.
3.5. 토지 이용 개선
| 미국 미니애폴리스의 Walnut Street SE. 트램을 통해 자가용 수요를 관리하고 주차장 공간의 토지 이용을 효율화했다. |
- 주차장 축소: 도심 공간의 많은 부분을 차지하는 비효율적인 주차장 공급을 축소하여 주거, 상업 등으로 전환한다.
- New Urbanism: 1950년대의 자가용 중심의 도시 설계가 남긴 파괴적 결과를 되돌아보고 반성하기 위해 모터라이제이션 이전의 지역 공동체를 모델로 삼고, 보행을 중심으로 생활이 가능한 규모의 친환경적 지속 가능한 개발을 추구하는 설계 사상이다. 이하의 다양한 설계 사상을 포괄한다.
- 대중교통 지향형 개발(TOD): 대중교통 역 주변 보행권 내의 주거, 상업, 여가 기능의 밀도를 높이고, 보행권 내에서 앞의 활동이 가능하도록 여러 기능들을 혼합해 배치하는(Mixed-use) 도시 계획 기법.
- 컴팩트 시티(Smart Growth): 도시 스케일을 보행 및 자전거에 불리하게 만들고 대중교통 공급을 어렵게 하는 스프롤의 형성을 막고, 도심과 대중교통 정류장을 중심으로 소규모의 Mixed-use 고밀 개발을 추구한다.
- 무자가용 설계: 구역 내 자가용의 진입을 차단하고 내부에서는 자가용 없이 생활이 가능하도록 설계하는 방식. 구도심이나 고령층 주거지 설계에 주로 도입되고 있다.
3.6. 시스템적 지원
- 유연근무제: 혼잡 시간대 교통 수요를 시계열적으로 분산한다.
- 재택근무: 혼잡 시간대 교통 수요의 대부분을 차지하는 통근 통행 자체를 없앤다.
- 교통유발부담금: 한국의 경우 건축물 소유자에게 교통수요유발에 따른 비용을 부과하고, 이를 교통시설 투자 재원으로 사용한다. 기업체 교통수요관리 정책과 맞물려 승용차 부제, 주차장 축소, 유연근무제, 업무택시제 등을 시행하여 교통량 감축 프로그램에 참여하는 시설물에 대하여 교통유발부담금을 감면해 주는 정책도 시행 중에 있다.
4. 한계
시민의 수단 선택 행태 변화를 이끌어내기 위해 전방위적인 추진력이 필요한 정책임에도 불구하고, 정책에 대한 반발을 우려해 실제 시민의 통행 패턴을 바꾸기엔 너무 약한 저강도의 정책만을 시도하는 경우가 많다.학계, 관료 집단, 일반 대중 및 언론 사이의 인식이 무척 다른 정책이기에, 교통수요관리의 필요성을 이미 너무나도 당연하게 받아들이고 있는 학계와, 교통수요관리의 중요성에 대한 인식은 커녕 이름도 들어본 적 없기에 이를 탁상행정으로 치부하는 대중과 언론, 그리고 교통수요관리에 대해 무지하거나 당장의 민원을 피하기 위한 관료 집단의 입장이 서로 엇갈려 제대로 된 교통수요관리 정책이 추진되지 못하고 있다. 대한민국에서는 관련 연구도 부족하여 제대로 된 논의가 이루어지기 어렵다.
캐나다의 싱크탱크 VTPI(Victoria Transport Policy Institute)는 교통수요관리 정책의 가장 큰 걸림돌은 기술적인 제약이 아닌 관료 집단과 정치권이라며, 이미 효과적으로 적용이 가능하다고 검증이 끝난 정책도 이들로 인해 적용 범위를 크게 제한받고 있다고 성토했다.
서울시정개발연구원은 이에 대해 향후의 교통수요관리 방안은 환경문제 개선에 대한 하나의 전략으로 인식하고, 이를 활용해 시민들의 참여를 확대시킬 수 있는 노력이 필요하다고 분석했으며, 교통수요관리 방안에 대한 부정적인 인식을 완화시킬 수 있는 대시민 설득 논리를 지속적으로 개발하는 등 효과적인 홍보 전략을 마련하는 일이 중요해질 것이라고 보았다.[19]
대체 교통수단의 공급에 한해 사업 투자를 받기 위한 경제성을 확보하기 어렵다는 문제도 있으며, 한국의 경우 대중교통 시설 투자의 지역적 차별 문제도 심하며 대중교통 자체가 집값의 상승 원인이 되는 만큼 어느 지역에 어느 정도로 공급하냐에 대한 정치적 대립이 매우 심한 국가이고, 이에 따른 사업 지연이 일어날 가능성이 있다. 또한 대체 수단의 성격에 따라 환승 최소화, 지나친 혼잡 방지 등 이용자의 편의를 충족시키지 못하면 시민들의 지지를 받기 어렵다.
대한민국에서는 세종시가 이에 해당하는데 세종시에는 BRT가 존재하지만 주거지에서의 버스 이용이 다소 불편하여 자가용 의존도를 크게 낮추진 못했고 이는 결국 교통혼잡을 야기했다.
교통수요관리 못지않게 인구 집중 관리도 중요하다는 의견도 있다. 현재 한국의 수도권에서는 교통보다 인구와 균형개발의 문제가 더 크게 다루어지고 있다. 지역적 스케일에서는 자족 기능 강화와 도심 의존 억제를 통한 컴팩트 시티화 등을 통해 이러한 문제가 개발 기법 변화의 일부로서 수요 관리의 맥락에서 다뤄지고 있지만, 한국의 경우 국토 전체 단위에서의 수도권 집중과 인프라 의존이 발생하고 있어 보다 넓은 차원의 해법이 병행되어야 한다.
이륜자동차, 자전거 및 개인형 이동장치에 대한 나쁜 사회적 인식 또한 문제가 된다. 이륜자동차와 자전거, 개인형 이동장치는 자동차보다 친환경적이며, 도로교통에 주는 부하가 적기 때문에 일부 국가에서 전용차로 운영 등 이용을 권장하는 정책을 펼치고 있다. 하지만 한국에서는 이러한 교통수단들에 대한 사회적 인식이 다소 좋지 못해서 이용자 유입을 막고 있고[20]이 교통수단들을 안전하게 이용하기 위하여 반드시 필요한 관련 법규 개정을 위한 논의조차 가로막히고 있는 실정이며, 이륜차 이용을 저해하는 규제가 남발되는 등 이용자의 편의를 저해하고 있다. 아예 자전거와 개인형 이동장치는 교통질서를 위해 금지해야 하며 사륜차가 아니면 도로에 나오지 말라는 극단적인 인식을 가진 사람들도 많다. 자전거에 대한 인식이 그나마 괜찮은 곳 또한 일반버스를 전용차로에 집어넣는 기본적인 BRT 위주로 정책을 펼치다보니[21] 일반 차로에는 자전거가 지나가기 어려울 정도로 심각한 교통체증이 일어나는 곳도 있어, 일반 차로를 이용해야하는 자전거 운전자, 특히 고속으로 운행하는 로드바이크 운전자들을 중심으로 자라니를 양산하기도 했다. 신교통형 BRT 및 Super BRT의 경우 조건부로 전용차로를 통해 자전거를 통행시킬 수 있지만 일반 BRT는 그렇지 않기 때문.
[1] 2022년 기준 위트레흐트의 수송 분담률은 대중교통 및 자전거가 과반을 넘게 차지한다.[2] 대중과 언론에서는 이 정책을 포함한 교통 정책 전반의 미래 계획을 발표하는 자료의 이름인 Circulatieplan으로 부른다.[3] 서울정책아카이브, https://www.seoulsolution.kr/ko/content/3020 (2020-05-21)[A] 국토해양부, 『도로용량편람』, 2013.[B] Integrated Transport: The Future of Light Rail and Modern Trams in the United Kingdom: Volume Ii. The Stationery Office, 2005.[B] [B] [B] [9] 한국교통연구원, 「국가 교통정책 평가지표 연구사업-교통혼잡비용(2017)」, 2019.[C] Jeong, D. Y., Yun, J. H., Park, S. U., & Kim, J. Y. (2011). The Strategies of Transport Demand Management to Decrease the Greenhouse Gases in Transportation Part. Journal of Korean Society of Transportation, 29(1), 29-38.[C] [12] Todd Litman (2003). The Online TDM Encyclopedia: mobility management information gateway. Transport Policy, 10(3), 245 - 249.[C] [C] [15] 당장 치안이 좋은 대한민국만 해도 자전거 도둑 때문에 자전거를 교통수단으로 이용하기 꺼리는 경우가 많다.[16] CCTV 설치, 기계식 자전거 주차장 도입[17] 보도 폭을 넓히고, 자전거 전용 주행로와 횡단보도를 설치하고, 버스전용차로와 중앙차로 승강장을 설치하면서 일반 차로가 승강장을 따라 꺾어지도록 하여 정류장 접근 횡단보도에서의 감속을 유도했다.[18] 버스 베이의 반대 구조로, 정류장 플랫폼이 도로 중앙을 향해 튀어나온다. 버스가 정차하는 중에는 일반 차량이 진행할 수 없다.[19] 서울시정개발연구원, 2007 “승용차 이용 감축을 위한 서울시 교통수요관리 추진방안”[20] 다만 이러한 인식 저해는 교통수단 자체보다는 자라니, 킥라니 및 딸배로 대표되는 일부 무개념 교통수단 이용자에 대한 부정적인 인식이 크다.[21] 물론 이는 버스노선이 버스 회사의 사유재산이라는 판례가 한몫한 것도 있다. 이로 인해 비효율적인 노선개편이 일어나는 것.