행정구역 개편/호남/전주광역시

전주시는 과거 전두환부터 노태우, 김영삼 정권에 이르기까지 지속적으로 직할시(현재의 광역시) 승격 논의가 여러 차례 있어왔다. 특히, 김영삼이 대통령 후보였던 시기에도 언급했었고, 김영삼 정부가 실제로 들어서서 경상남도 울산시와 함께 승격 논의가 본격적으로 진행된 바 있다.

하지만 이후 광역시로 승격한 울산과 달리 전주는 인구 부족 등 여러 이유로 승격되지 못했고, 이후에도 기타 정부와 대선 후보 등을 통해 몇차례 언급되긴 했으나 검토 이상의 단계까지 나아가지는 못했다.

2. 광역시 설치의 당위성

전주의 광역시 승격이 필요하다고 주장하는 측은 지역균형개발을 근거로 든다. 충청도는 4개[1], 경상도는 5개[2][3]의 광역자치단체가 있는데 전라도는 전북, 전남, 광주, 고작 3개의 광역자치단체를 가지고 있다.[4] 덕분에 광역자치단체 또한 전북은 지역균형발전을 위해 실시되는 혁신도시 정책에서마저 홀대를 받는 수준이다. 혁신도시의 경우 광역자치단체별로 나눠준 탓에 오히려 부익부빈익빈으로 분배해 버렸기에 광역시가 더욱 필요하다는 주장도 나왔다.

3. 현실적 걸림돌

3.1. 완주군과의 갈등 반항

전주시가 광역시가 되기 위해서 일반적으로 거론되는 것이 전주시를 둘러싸고 있는 완주군 통합이다. 하지만 완주군민들은 통합에 시큰둥한데, 실제 2013년 6월 26일 완주군 주민투표에서 전주 + 완주 통합안이 부결되고 말았다. 완주군과 통합을 해야 인구 증가를 통해서 뭐라도 노려보는데 통합 자체가 무산되었으니 희망의 불씨가 꺼지고 있다. 차후 통합논의가 다시 수면위로 올라 진행될 수도 있겠지만, 실제 통합이 언제 될지, 아니 통합이 되긴 할지는 아무도 모를 일이다. 무려 4차례 만에 통합에 성공한 청주-청원 사례가 있으니만큼 전주-완주도 선거철 즈음 해서 통합 논의가 다시 이뤄질 수 있다.

시간이 지날수록 완주군청 측에서는 굳이 전주시와 통합할 필요 없다는 분위기가 강해지고 있다. 일단 재정적으로 완주군은 전북 내에서 전주, 군산, 익산 다음으로 재정 규모가 크고 관내에 전주3공단, 현대자동차 전주공장, KCC 등 대기업 사업장이 있어 전국 군 단위 지자체 중 유일하게 재정 규모가 1,000억을 넘는 고장이다. 3대 도시와 비교해도 제조업이 빈약하여 외지인이 뿌리는 관광 수입에 의존하는 전주나 산업 기반이 취약할 뿐더러 관광 인프라도 전무하여 결국 인구 30만선마저 붕괴된 익산, 현대중공업과 한국GM의 사업장 폐쇄로 직격탄을 맞게 된 군산보다 오히려 사정이 나은 편이다. 게다가 전북혁신도시 사업이 마무리 단계에 이르면서 재정 규모는 앞으로도 더욱 확충될 전망이다. 그럼에도 인구는 전주의 6분의 1 이하고 군산, 익산과는 3분의 1 수준이라 군민 1인당 재정은 이들 시 지역보다 더 많다. 이런 재정적 여유로 완주군은 각종 인프라를 확충시킬 수 있었고 전북 인구가 유출되는 와중에도 유일하게 인구가 증가하고 있으며 역으로 전주 사람 중에서 완주로 주소를 옮기는 경우가 전에 비해 증가 추세에 있다. 그런데 만일 전주시와 통합한다면 당장 지금보다 전체적 재정은 늘어날지 몰라도 1인당 재정은 완주군 시절보다 대폭 깎일 게 뻔하다. 게다가 통합할 경우 선출될 단체장은 아무래도 구 완주군 지역보다 인구가 6배 많은 구 전주시 지역의 눈치를 살필 수밖에 없을 것이고 그렇게 되면 구 완주군 지역 주민들은 완주군 시절보다 더 소외될 것이라는 시각도 있다. 통합청주시처럼 구 청주시와 구 청원군을 뒤섞어서 구를 만들면 문제가 없을 거라는 의견이 적혀 있었는데, 그 짬뽕된 구에서도 표심 때문에 인구밀도가 훨씬 높은 구 전주 지역을 일방적으로 편애할 가능성이 높다.

통합 찬성측에서는 구 청원군에서 늘어난 인구수를 바탕으로 자체도시승격을 주장했지만 유입인구를 중심으로 통합에 긍정적인 사람들이 늘어나서 청주-청원 통합이 성사된 사례를 들며 산업단지와 혁신도시 영향으로 인구가 늘고 있는 완주군도 이런 흐름을 탈 가능성이 있다고 주장한다. 하지만 반대측에서는 전주와 청주의 차이점을 간과한 것이라고 반박한다. 각종 기업 입주로 재정이 탄탄한 청주와 달리 전주는 하술한 바와 같이 완주군이 빨아먹힐 것을 걱정해야 할 정도로 부실한 산업 기반(=세수)을 가진 동네라서 청주와 달리 통합에 별 이점이 없다는 것이다.

3.2. 인구 및 경제력(현실적 어려움)

전주시와 완주군이 통합되면 인구수는 75만명 내외다.[5] 물론 광역시가 되기 위해 인구수를 100만명으로 딱 맞추라고 정해진 것은 아니지만, 과거 사례를 생각해볼 때 보통 90만명 가까운 인구수가 되어야 광역시 승격안에 노크라도 해봤다. 실제로 대전광역시, 광주광역시, 울산광역시 모두 광역시 승격 당시 인구가 100만이 되지 않았지만 모두 인구수 90만명 이상으로 지금의 전주시보다 인구가 훨씬 많았고[6], 머지않아 100만을 돌파할 게 기정사실이었다.

때문에 인구가 좀 늘어야 광역시 추진 시늉이라도 해볼 텐데, 거점도시답지 않게 관광업에 매달릴 정도로 성장동력이 미비하여 전주 인구는 정체에 머물고 있는 상황이다. 그나마 성장동력이라고 할 수 있는 전주의 서부신시가지 등 신도시 개발 역시 유입되는 인구가 대부분 외부인구가 아닌 구도심 인구가 채우고 있어 큰 진전은 없다. 다행이라면 통합 대상인 완주는 전주시와 함께 추진하고 있는 전북혁신도시 사업이나 봉동에 들어온 산업단지로 인구가 늘고 있다는 점이다.

다만 이게 전주 입장에서는 마냥 다행이라고 할 수는 없다. 혼자서도 잘 나가는 상황이면 수원-화성, 목포-무안처럼 구태여 완주가 통합에 목 매달 이유가 없다.

인구가 중요한 이유는 전례가 되기 때문이다. 광역시 승격의 하한선이 100만으로 여겨지는 이유는 대전, 광주, 심지어 울산까지도 모두 인구 100만을 충족한 뒤에 직할시/광역시 승격이 되었기 때문이다.[7] 그런데 여기서 인구 80만도 안되는 전주시를 승격시킨다면 당장 전주시보다 인구가 많은 도시는 수도권 도시들 빼고도 창원시와 청주시가 있으며 이들이 전주시 사례를 근거로 광역시 승격을 요구할 수도 있다. 이 점은 일본에서 정령지정도시의 하한선이 점점 내려앉은 과정과도 비슷하다.[8]

인구가 많은 수원보다 광역시인 울산이 예산규모나 공무원 수 모두 우위인 점에서 알 수 있듯 광역시는 특례시와는 차원이 다른 재정수요로 인해 재정자립도 또한 인구와 마찬가지로 주요 검토 대상이지만 1997년 울산광역시 승격 당시나 지금이나 전주는 커녕 전북의 경제규모를 합쳐도 울산 하나보다도 작다. 중심 도시라는 타이틀에 어울리지 않게 산업 구조는 관광업에 몰빵하다시피 한 군소도시와 다르지 않아서[9] 전주는 울산은 물론이고 하위 광역시의 GRDP에도 못 미치는 수치를 보여주고 있다.

3.3. 타 지자체들의 반발(현실적 어려움)

이건 다른 광역시 떡밥 도는 동네에도 죄다 적용 가능한 내용이긴 하다. 다른 동네 중 전주시를 승격시켜 준다고 했을 경우 이에 반대하거나 자신들도 광역시로 승격시켜달라고 주장할 도시들이 많이 있다.

수원과 창원 입장에서는 자신들과 인구가 근소하게 차이나는 울산광역시와의 대접 차이에서 불만을 가질 수 있는데[10](심지어 수원은 울산을 추월한 상황), 정부의 허가 여부와 무관하게 자신들보다 인구가 훨씬 적은 도시인 전주시가 광역시로 승격한다면 자신들도 승격시켜달라고 요구할 가능성이 있다. 그리고 수원과 창원 뿐만이 아니다.

전주 측에서는 수원과 창원은 상기에도 언급했듯이 수도권과 부울경의 과밀화, 이미 권역 내 특별·광역시가 2개나 있다고 반박할 수 있는 반면에, 전주는 그런 논리에서는 자유로운 면이 있다고 주장한다. 게다가 전주도 울산 승격 당시 그렇게 당했듯이 과거부터 다른 도시가 승격한다고 무조건 같이 승격시켜주지도 않았다. 수원시의 경우 1997년 광역시 승격을 노렸지만 무산된 바 있고 창원시에서도 2014년 안상수 당시 창원시장을 필두로 적극적으로 광역시 승격을 추진했지만 경남도의 반발만 샀고 시장 교체 이후로는 더이상 광역시 승격을 외치지 않고 있다.

청주시도 반발할 가능성이 크다. 수도권도 아닌데다가 충북의 경우도 광역시가 없다.[11]전주보다 인구가 20만명 가량 많고, 경제기반도 사실상 거의 광역시 수준이다. 여러모로 청주에게 현격하게 밀린다.

한편, 광역시 독립에 대해 전북에서 반대를 할 가능성도 있다. 전북 최대 도시가 광역시로 떨어져 나가면 재정적인 측면에서 손해가 되는 것은 기정사실이기 때문이다. 전주광역시보다 군산, 김제, 부안 등이 새만금 지역의 광역시 또는 특별자치시 승격하는 게 빠를지도 모른다. 다만 새만금 지역이 얼마나 성장할 수 있는지 예측이 어려운 일이기도 한데다[12] 지금도 새만금 관할구역을 놓고 아귀다툼을 벌이고 있는 군산, 김제, 부안[13]이 갑자기 태도를 180도 바꾸어 통합을 외치게 될 거라는 주장부터가 지나친 낙관론이다.[14]

4. 전주문화특별시

전주는 직할시 승격부터 광역시 승격에까지 실패했지만, 2017년 문재인 대통령이 후보 시절 전주 문화특별시 설치 에 관한 법을 공약으로 포함시킨 바 있다. 전주가 한국적인 멋, 유명 가이드북 론리플래닛의 2016년 가고 싶은 도시 3위에 선정되는 등 문화특별시로 승격시킬 당위성은 충분하다고 주장하는데, 대선 공약이라는 게 으레 그렇듯 정말로 승격하는것에 대해서는 의문이다.

2017년 6월 전주시청과 전주국제영화제 측이 영화 노무현입니다 제작비의 3분의 1 [15]을 지원했다는 사실이 알려졌다. 이 일이 알려짐으로써 문화특별시 지정에 힘을 실어주었으며 실제로 이 영화에 감명받은 민주당 일부에서 이 목소리가 나오고 있다. 우원식 원내대표가 전주문화특별시 설립을 돕겠다고 한 것을 시작으로 김명곤 전 문화관광부 장관의 발언 등 문화특별시 지정 기류가 흐르고 있다.

김명곤 전 문화관광부 장관, 우원식 더불어민주당 원내대표, 유성엽 국회 교육문화체육관광위원장 등을 불러 정책세미나를 하는 등 전주 내에서도 문화특별시가 되기 위한 적극적인 움직임을 보이고 있다. 하지만 2020년 현재까지도 별다른 논의는 없는 것으로 보인다.

한편, 과거 2002년 대선을 앞두고, 경주시에서 문화특별시를 주장한 적이 있다. 문화특별시 승격 주장은 1990년대 후반 경주 지역내 일부 교수들에 의해 처음 제기됐으나 그동안 경주시와 경주경제정의실철시민연합, 경주지역출신 국회의원 등이 주로 고도보존특별법 제정운동에 주력하는 바람에 별다른 주목을 받지 못했었다고 한다. 결국 고도(古都) 보존에 관한 특별법이 2004년 제정되었고, 2011년 고도 보존 및 육성에 관한 특별법으로 법 명칭과 내용이 일부 바뀌어 현재까지 이어지고 있다.[16] 문화특별시 공약을 대선후보들에게 넣으라고 요구도 했으나 승격되진 못했다.

[1] 대전, 세종, 충남, 충북[2] 대구, 경북, 울산, 부산, 경남[3] 물론 경상도의 인구는 약 1270만명으로 약 500만명인 전라도보다 인구가 훨씬 더 많긴 하다.[4] 광복 때까지만 해도 전라남도 소속이었던 제주특별자치도까지 생각하면 4개기는 하나, 물론 이듬해인 1946년 제주도는 전남에서 분리 및 도 승격이 이뤄져 지금은 서로 남남. 제주도와 전남 본토와의 거리가 멀어서 남남이 될 수밖에 없다. (단순히 물리적 거리로만 따지면 울릉도와 경상북도 본토가 더 멀긴 하지만, 문화적으로 경북 본토에 동화되어 있는 울릉도와는 달리 제주도는 본토와는 다른 독자적인 문화를 형성하고 있고 정체성도 뚜렷한 편이다.) 물론 지금도 대체로 호남권에 준하여 취급되고 있다는 흔적이 있는데 바로 지역번호 '064'가 그것이다.[5] 만약 익산시까지 합칠 경우 100만을 넘어서게 되지만, 면적이 지나치게 커지는데다(1,534.2km²) 전북에는 고작 80만 남짓한 인구밖에 안 남게 되어 완전히 몰락하게 되므로 성사될 가능성이 거의 없다.[6] 다만 울산은 도농복합시인데 전주가 도농분리시임을 감안하면 광역시 승격 당시 인구 수로는 울산과 비슷했던 대전과 광주는 시내 인구가 90만에 근접했던 반면, 울산은 인구가 13만이 넘는 거대 군 지역인 울산군을 흡수해서 인구가 90만을 넘었기에 읍,면 지역을 제외한 시내 인구는 당시에 80만을 겨우 넘는 수준이었고 현재 시내 인구가 140만이 넘어갈 정도로 커진 대전과 광주와는 달리 울산은 현재도 시내 인구가 89만으로 광역시치고 작고 동구와 북구는 분산되어 있어 실질적인 시가지는 70만명 대로 적기 때문에 전주 시내 인구가 65만 정도임을 감안하면 전주는 시가지 규모로는 울산과 비슷하다고는 할 수 있다.[7] 울산시도 광역시로 승격된 1997년에는 인구 100만을 넘겼다.[8] 그나마 지금은 75만이지, 1993년 당시에는 합쳐도 간신히 60만이었다. 그러나 오히려 상대적으로 보자면 그 때가 대한민국 총인구도 더 적었고, 도시 순위에서 전주만 따져도 비수도권 일반시 1위 수준으로(현재 광역시이나 당시 광역시가 아니었던 울산을 포함하면 2위) 상대적으로 큰 도시였다. 성장이 둔화되어 타 도시들이 치고 올라와서 지금이 오히려 광역시 명분이 줄고 많이 쪼그라든 셈.[9] 그나마 그 관광업이 전국 톱 수준이기는 하다.[10] 과거 울산이 직할시(현 광역시) 승격을 추진할 당시 창원시의원들이 몰려가 반대한 적이 있다는 걸 생각하면 아이러니...[11] 다만 충청도 전체로 따지면 대전과 세종이 있긴 하다.[12] 새만금 주무기관이라 할 수 있는 새만금개발청조차 2013년 9월 개청 당시 새만금지역에 안 들어와 있었다. 새만금개발청 설립 초기에 세종시에 청사를 두다가 새만금 현지로 이전할 계획이었다는데 계속 이전하지 않고 있다가 2018년 12월이 되어서야 군산으로 옮겨갔다. 다만, 문재인이 언급한 미래창조과학부(현 과학기술정보통신부)와 행정자치부(현 행정안전부) 세종 이전 여파에 따라 세종시 쪽에 청사 부지가 모자라 새만금개발청도 좀더 일찍 새만금 지역으로 튕겨나갈 가능성이 생겼고 2018년 3월 김현미 국토교통부 장관이 직접 새만금개발청 연내 이전을 밝혔기 때문에 그나마 속도가 붙은 듯하다.[13] 새만금 관할구역뿐 아니라 내부도로 관할권까지도 서로 다투고 있을 정도로 심각하다.[14] 통합 특별시 방안에 대해서 3곳 모두 반발하고 있다.[15] 시기상 박근혜 정권기에 문화계 블랙리스트 등 정부의 불이익을 받을 수 있다는 우려에도 제작비 3억 중 1억을 지원했다고 한다.[16] 고도로 명시된 지역은 경주ㆍ부여ㆍ공주ㆍ익산 등이다. 고도 특별법으로 특혜를 준다고 하니 신라 외에도 백제 등을 명분으로 달려들어서 나눠먹기가 되었다. 그 외에 대통령령으로 정하면 더 추가될 가능성이 있다.