1. 개요
特別市 / Special City행정구역 종류 중 하나. 특수행정구역으로서 광역자치단체를 구성하는 도시(독립시)를 가리킬 때 쓰는 명칭이다. 대한민국과 북한에 특별시가 있다.[1]
2. 대한민국의 특별시
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대한민국의 특별시는 1949년 지정된 서울특별시가 유일하다. 명칭의 유래는 미군정 당시 서울특급시의 영어명칭인 '서울특별자유시(Independent City of Seoul)'의 번역어.[2] 애초에 이 영어 명칭 자체가 미국의 수도인 워싱턴 컬럼비아특별구에서 따온 것이다. 특별시는 광역시와 대동소이하나 광역시는 위임사무에 한해 주무 부처 장관의 관리감독을 받지만, 특별시는 국무총리의 관리감독을 받는 데에서 차이가 있다. 이에 따라 다른 광역자치단체장은 차관급 대우를 받는데 비해, 서울특별시장은 장관급 대우를 받고 서울특별시 부시장이 차관급 대우를 받는다.
조선 시대 한성부도 오늘날의 특별시처럼 경기도와는 별개의 행정구역으로 기능했다. 그래서 부의 수장은 한성부에 국한되어 정2품 '판윤(判尹)' 이라 지칭되었고, 지방의 부의 수장은 '부윤(府尹)', '부사(府使)'라 지칭되었다. 정2품은 조선 시대의 6조 수장 '판서'의 품계이니 판윤의 위세가 어느 정도 되는지 대충 짐작이 될 것이다.
부산광역시의 특별시 승격 떡밥이 있기도 한데, 자세한 내용은 해당 문서 참고.[3]
대구는 2024년 기준, 대구와 경북을 합쳐서 특별시로 거듭나는 대구경북특별시 방안을 추진하고 있다.
위에서 다루었듯이 특별시의 '특별'이라는 단어는 원래는 그냥 'special'이 아니라 '특별히 도에서 분리된'(specially separated from the province)이라는 의미로, 후일 신설된 광역시나 특별자치시도 이 부분은 마찬가지이다. 그러나 '특별시'라는 단어가 주는 인상이 너무 강한 나머지, 특별시가 아닌 안산시, 의정부시 등의 몇몇 도시들은 캐치프레이즈로 '특별시'라는 단어를 집어넣는 경우가 있다. 바리에이션으로 관악구도 관악특별구를 밀고 있다. 사실상 대한민국에서의 특별시는 서울 뿐이고 서울은 수도로 자타가 인정하는만큼 특별시=수도=중심지 이런 식의 관념이 강하게 자리잡고 있는 탓이다.
참고로 특별자치도와 특별자치시라는 개념이 지방자치법에 존재하는데 특별시와는 다르고, 특별자치도와 특별자치시도 서로 전혀 다르니 혼동하지 않아야 한다.
현행법상 특별시에는 군을 둘 수 없다. 그래서 특별시 밑에 읍, 면, 리도 존재할 수 없는 것. 다만, 한때는 서울특별시 산하에 '리'가 있었던 적이 있었으나 얼마 안 지나서 모두 동이 되었다.
서울특별시는 전국 지방자치단체 중 유일하게[4] 공무원 시험에 거주지 제한이 없다. 정확하게는 1999년까지 서울시 공무원 시험도 거주지 제한이 있었다가 2000년에 폐지된 것. 과거에는 지방직 시험과 날짜는 물론 문제도 달랐으나 서울시 주민들이 이런 역차별 때문에 지방 친척집 등으로 위장전입을 하는 사태가 발생하자 2019년부터 서울시 공무원 시험은 아예 지방직 시험과 같은 날에 실시하는 것으로 모자라 2020년부터 아예 문제도 지방직 시험과 공유한다. 2022년부터는 시험 접수 사이트도 통합되어 중복 접수가 원천 불가능해졌다. 2025년 대구광역시가 공무원 시험 거주지 제한을 폐지하면서 거주지 제한을 폐지한 광역자치단체는 2곳으로 늘어난다.#
2.1. 특별시의 필요성
서울은 수도로서의 역할도 중요하지만, 인천광역시와 경기도를 포함하는 수도권 전체의 생활 중심지로서 전체 국민의 18%에 육박하는 950만 명이 활동하는 핵심 지역이다. 또한 한국의 실정은 정치, 경제, 문화, 사회, 교육 등 모든 기능이 서울에 집중되어 있는 도시화 현상을 보이고 있기 때문에 전국에서 서울이 차지하는 비중은 엄청난 것이다. 서울은 기능과 규모 면에서 중요한 위치에 있기 때문에 행정적으로도 특별한 대우를 받아야 한다.2.2. 특별시의 문제점
지방자치제도가 본격적으로 시행하고 있는 현재의 사정에서 본다면 모든 지방자치단체는 중앙정부의 통제와 간섭을 배제하고 자율적으로 자치사무를 수행할 수 있다. 그러므로 직속 관할권 또는 직속 소관 부서의 차이점에 의해 구분되는 특별시 제도는 그 의미를 상실해가고 있다. 지방자치제도가 정착되면 지역적 기능의 중요성이나 행정조직의 규모 면에서 차이가 나는 것을 제외하고는 서울특별시와 다른 자치단체의 법적 위치 또는자율적 권한 등은 동동하게 될 것이다.따라서 기능과 법적 위치가 다른 시, 도와 동일한데도 불구하고 특별시라는 명칭을 사용하게 되면 특별지방자치단체와 혼동될 수 있다.
2.3. 특별도(特別道)?
2015년 경기도의회에서는 경기도를 서울특별시와 동등한 경기특별도로 승격시켜달라는 주장이 나오기도 했다.(물론 이 경우 국회에서 법을 고쳐서 특별도라는 개념을 신설해야 한다.) 하지만 경기특별도 승격 과정은 애초에 제대로 되지도 않았고, 게다가 2017년 국회에서 경기도의 만년 떡밥인 분도론이 다시 제기되면서 경기특별도 주장은 잠잠해졌다. 사실 경기도가 경기특별도로 승격되면 나머지 경상남도(부산광역시권)와 충청남도(대전광역시권)와 경상북도(대구광역시권)와 전라남도(광주광역시권)도 가만 있지는 않았을 것이다. 이들은 광역시를 보유하고 있는 지자체라서 그런지 경상광역남도와 충청광역남도와 경상광역북도와 전라광역남도로도 승격시켜달라는 주장이 나올 법도 했으니까.한편 행정구역 개편론 중에 일본의 도쿄도를 모델로 하여 수도권을 가칭 서울특별도라는 자치단체로 통합하자는 주장이 있다.
2.4. 폐지론 (무용론)
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일각에서는 특별시, 광역시, 특별자치시 등 무분별하게 많은 지방자치단체 단위명을 통폐합하여 서울이든 부산이든 대구든 세종이든 광역시 (혹은 다른 명칭인 무언가)로 단일화하자는 의견이 나오기도 한다. 자치시에서도 인구를 기준으로 한 법령상의 대도시 특례를 통해 자치권을 차등화하여 받고 있으므로 광역시도 이와 비슷하게 인구별로 차등화하기만 하면 해결할 수 있는 문제를 굳이 단위 명칭까지 쪼개어 서울과 타 대도시간의 위화감을 조성할 필요가 있냐는 것이다.
애초에 서울이 수도로서 누리는 지위는 법적으로 '특별시'라서 나오는 게 아니라 그저 '서울'이기 때문에 나오는 것으로 수도 특례에 있어서 '특별시'라는 단위 명칭은 기능이 전무하다.
다른 해외의 지방자치 사례를 봐도 수도만을 위한 특별한 단위를 만드는 경우는 일본(東京'都') 정도고, 그 외에는 상당히 드물다. 중국만 봐도 성급시는 베이징만을 위한 단위가 아닌 상하이시, 충칭시 등이 함께 쓰고 있으며 러시아도 모스크바, 상트페테르부르크, 세바스토폴이 연방시라는 단위를 같이 쓰고 있다. 독일에서는 베를린, 함부르크, 브레멘이 동급의 도시주이며 이탈리아 역시 로마광역시와 동급의 13개 광역시들이 각 지역마다 산재하여 있다.[5] 캐나다, 프랑스 등 다른 나라들은 심지어 수도가 주에 소속된 일개 시와 동급인 경우가 일반적이다. 이 경우 그 도시는 주의 주도를 함께 겸한다.
수도가 특별히 고유의 행정단위를 갖는 것은 권위주의적 색채가 높다는 비판도 있다. 다만 미국은 연합국 특성상 연방행정의 중립성을 유지하기 위해 수도가 주에 소속되지 않은 독립시이지만 자치권과 시민 참정권이 다른 주보다도 엄격하게 제한되어 있으므로 권위주의라고 보기는 어렵다.
각 나라의 사례에 비유해보면 아래와 같다.
- 서울특별시 : 현행
- 서울특별시 : 이름은 존치하되 워싱턴 D.C.와 비슷하게 서울시 지역구 국회의원은 의결권 없음, 상임위 배석 불가능,
대통령 선거권 일부 제한[6], 자치권 부분적 제한. 서울시를 지방자치단체가 아닌 행정안전부 직속 산하기관 내지는 국무총리 직할 중앙정부부처로 두는 것도 이쪽이다.[7] - 서울직할시 : 지방자치단체(지방정부)로서의 독립시 개념이 아닌 중앙정부기관 개념으로서의 직할시
- 서울광역시 : 특별시, 광역시, 특별자치시를 광역시 (혹은 다른 명칭인 무언가)로 단일화 (+ 세종특별자치시→세종광역시)
- 경기도 서울시 : 서울시를 경기도 산하 자치시로 복속.
- 경기도 서울수도광역시 : 서울시로 경기도 산하에 두고 수도권 대우를 하지만 행정적으로는 도 아래로 대우한다. 이탈리아의 경우가 이에 해당하는데 수도인 로마도 서울처럼 특별 대우 받는게 아니라 심지어 1급 행정구역도 아닌 2급 행정구역이다. 그래서 라치오주 산하에 있으며 '라치오주 로마수도광역시'로 분류 된다.
애초에 1960년대 초에 현재의 광역시인 직할시 제도를 만든 이유가 당시 경상남도 부산시의 특별시 승격 요구 때문이었다. 당시 중앙정부는 서울의 유일성을 유지하기 위해서 부산시를 서울과 동급의 특별시로 하지 않고 직할시 개념을 만들어 경상남도와 분리시켰다. 지금도 때때로 부산광역시에서는 특별시 승격 여론이 나오기도 하는데 문제는 특별시-광역시-특별자치시로 이어지는 광역자치단체인 시의 비효율적인 행정위계에 있으므로 부산광역시를 부산특별시로 할 것이 아니라 서울특별시를 서울광역시로 전환하고 세종특별자치시 또한 세종광역시로 체계를 일원화하여야 하는 것이 낫다는 것이며, 인구와 도시 규모에 따른 행정적 차이는 지금의 도나 시가 그렇듯 법률을 통한 각 규모별 특례를 부여하면 된다는 주장이다.
특별시, 광역시, 특별자치시를 광역시로 단일화하고 공무원 정원, 부서(실, 국)의 수 등의 차이는 인구규모를 고려해 100만 이상, 200만 이상, 300만 이상, 500만 이상 등으로 나눠서 정하면 된다는 의견도 있다. 현재의 '광역시'와 '도'가 이런 식으로 하고 있다. 현재 광역시의 인구 별 설치 가능 조직 수의 기준은 '350만 이상일 때 14~16개'로 정해져 있고, 특별시는 16~18개인데, 특별시를 폐지한다면 광역시 항목에다가 '인구 500만 이상일 때 16~18개라는 기준'을 신설해 사실상 편입하면 된다는 것이다. 그러므로 특별시라는 행정구역을 광역시로 통폐합하더라도 문제되는 것이 전혀 없다는 주장이다.
특별시장은 장관급, 광역시장은 차관급 대우를 받고 있는데, 특별시를 광역시로 통합하면 서울시장이 차관급으로 격하되는 것 아니냐는 있는더 물론 특별시폐지론자 사이에서는 특별시장을 여타 광역시장처럼 차관급으로 하자는 의견도 있고 반대로 광역시장을 장관급으로 격상시키자는 의견도 있지만 여기서 말하고자 하는 바는 그런 것들이 아니라 특별시라는 이름의 무용론, 즉, 행정단위가 의전 서열을 정하는 것이 아니라는 것이다. 기초자치단체로 내려가보면 모든 자치시는 똑같은 자치시지만 인구수에 따라 시장의 의전이 1급, 2급, 3급으로 차등화되어 있다. 즉, '자치시'라는 똑같은 행정단위에서도 의전을 차등화할 수 있다는 것이다.
서울시장의 국무회의 출석권한 역시 '특별시장'이라서 받는 지위가 아니라 대통령령인 '국무회의 규정'에 따른 것이기 때문에 국무회의 규정의 '서울특별시장'을 '서울광역시장'으로 고치면 광역시가 되더라도 국무회의 출석에는 아무 지장이 없다.
서울특별시, 광역시로 변경해야
‘특별시’ 권위 잔재… 서울광역시로
다만 서울특별시를 서울광역시로 개명하게 되면 이름값[8]하게 하자는 취지에서 몇몇 위성도시들을 서울로 편입하는 식의 서울시 추가확장 논의가 불붙을 가능성이 있을 수도 있다. 다만 애초에 광역시가 아닌 제3의 명칭을 쓸 수도 있다.
3. 북한의 특별시
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라선특별시와 남포특별시, 개성특별시[9]가 있다. 2010년에 신설되었으며 지위는 대한민국의 광역시와 비슷하다. 대한민국과는 달리, 조선민주주의인민공화국은 특별시와 직할시가 의미가 정반대의 개념으로 간주되어 왔다. 즉 평양직할시가 북한의 최고 등급 광역행정구역으로 간주되었던 것.
그러나 남한에 알려져 있던 것과 달리 정작 북한에서는 이러한 구분이 없는 것으로 보인다. 2012년에 발간된 중학교 2학년 지리 교과서에는 평양시를 라선시, 남포시와 함께 특별시로 묶고 있다. 반면 2018년 외국문출판사가 발간한 <조선민주주의인민공화국 주요경제지대들>에서는 평양시, 라선시, 남포시를 직할시로 묶고 있다. 하지만 같은 책자의 남포시 부분에서는 남포시를 특별시라고 소개하고 있다. 이를 미루어 볼 때 북한에서는 특별시와 직할시의 구분이 없거나, 용어 사용이 명확하지 않은 것으로 보인다.
다만 법적으로는 직할시만 적시되어 있다. 실제로 북한 헌법이나 조선로동당규약상 '도(직할시)'와 같은 표현으로 명기된 직할시와는 달리 특별시는 해당 용어가 전혀 사용되지 않아 명확한 법적 근거가 없는 행정구역임을 알 수 있다. 단순히 도에 속하지 않은 특별한 도시[10]라는 뜻으로 사용되는 일반명사인 것으로 보인다.
또한 서울특별시, 부산광역시와 같이 대한민국의 '특별시', '광역시'는 법률상 정식명칭인 것과 달리 오히려 특례시처럼 북한의 직할시, 특별시는 '직할', '특별'을 뺀 명칭이 정식명칭이다. 즉 북한에서는 평양직할시, 라선특별시, 남포특별시, 개성특별시라는 표현은 사용하지 않으며, 평양시, 라선시, 남포시, 개성시라고만 적는다. 실제로 조선중앙통신이나 로동신문 등 북한 관영 매체들도 이렇게 표기한다.
특별시의 승격 요건은 인구 수가 아닌 정치적&경제적 위상에 따라 정해진다. 일단 남포의 인구는 98만 명에 이르는 인구상 북한의 제2도시이지만 라선은 인구가 고작 20만 명 밖에 안된다. 개성은 대략 50만명 정도 된다고 추정되지만 특별시다. 반면 함흥(76만), 청진(66만)은 인구가 많음에도 일반시다.[11]
4. 일본의 특별시
일본의 특별시는 1947년 제정된 지방자치법에서 도입되었다. 당시 특별시 제도는 주민투표 결과 과반수가 동의한(헌법 제95조) 인구 50만 이상 대도시가 대상이며, 법률로써 특별시로 지정될 수 있었다. 또, 특별시의 구역은 도도부현의 구역 외에 있어야 한다고 규정해, 특별시 지정은 곧 도도부현으로부터의 독립을 의미했다. 그러나 이 때문에 부현과 대도시간의 갈등이 빚어졌고 이 제도는 실제 시행도 해보지 못 하고 도입 9년만인 1956년에 폐지되었다. 1943년에 도쿄도제 실시로 폐지된 도쿄시를 특별시로 혼동하는 경우가 간혹 있으나, 도쿄시는 특별시 제도 실시 이전에 폐지되었을 뿐더러 엄연히 도쿄부 산하의 기초행정구역이었다.폐지된 특별시 대신 대도시에 대한 특례 제도로서 정령지정도시 제도가 도입되었고, 이후 중핵시, 특례시[12] 제도가 도입된 바 있다.
현재 일본에서는 과거 특별시 제도와 무관하게, 도쿄도 모델에 비판적인 사람들이 도쿄도의 23구(구 도쿄시) 지역(사람에 따라서는 여기에 도쿄도 도서부까지 추가하기도 함)만 따로 떼어내서 도쿄특별시로 만들자는 주장이 있다. 도쿄도 안에 도쿄(특별)시를 두고 23구제를 없애자는 주장, 도쿄도를 분할해서 독립된 도쿄(특별)시를 만들면서 동시에 나머지 지역만의 새 현을 만들자는 주장, 도주제를 도입하면서 도쿄도와 그 주변 현들을 합쳐 간토 주 또는 도쿄 주를 만들고, 그 산하에 도쿄(특별)시를 두자는 주장 등등 의견이 다양하다. 한국에서는 도쿄도 모델을 참고해 서울특별도 구상이 나오고 있는데 정작 일본에서는 방향이 정반대라고 할 수 있는 행정구역 개편론이 제기되고 있는 게 아이러니하다.
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[1] 다만 우리는 수도를 가리킬 때 쓰고, 북한에서의 특별시는 우리의 광역시 급이다. 우리의 특별시가 북한에서는 직할시이다.[2] 그 이전에 1920년대 중국에서 특별시라는 명칭을 쓴적이 있었다. 중국 국민당이 중국 전역을 차지하면서 직할시로 개칭되었고, 이것이 현재에 이른다.[3] 사실 부산의 특별시 요구는 직할시-광역시 제도가 없던 시절부터 있었던 것이고, 여기에 대해 논의 끝에 부산을 위해 새로 직할시(의 전신인 중앙정부 직할 부산시)를 만든 것이다. 이런 부산을 위한 유일한 지위였던 것을 전두환 정부부터 부산 이하 전국 대도시에 쫙 뿌리기 시작해(다만 대구광역시의 경우 직할시 승격 당시 인구가 180만으로, 부산직할시 승격 당시 부산 인구 120만을 상회했고 규제는 서울, 부산과 동일하게 적용되면서 혼자 도 산하 시였다는 문제가 있었다.) 결국 부산 인구의 3분의 1도 안 되는 울산과 동급 행정구역으로 만들어 버렸으니 부산은 격이 높은 행정구역 지위를 다시 되찾아오기 위해 특별시 승격 요구와 논란이 간헐적으로 생기는 것이다.[4] 2025년 대구광역시가 거주지 제한을 폐지하면서 유일 딱지는 떨어지게 된다.[5] 단, 이탈리아의 광역시는 주에 소속된 2급 행정구역에 불과함을 유의할 것.[6] 연방제 국가이기 때문에 지역별 대표인 선거인단 제도를 통한 명목상 간선제인 미국 대선과 달리, 한국 대선은 단일국가에서 지역과 관계없는(국민 개개인에 의한) 완전한 국민 직선제이기에 미국식을 그대로 적용할 수 없다.[7] 이 경우 서울특별시장은 국가공무원으로서 임명직이 되며(관선제), 서울시 및 산하 자치구 공무원들의 신분이 서울시/산하 각 자치구 소속 지방공무원에서 행안부 내지 서울시(지방자치단체가 아닌, 국무총리 직할의 장관급/차관급 독립 중앙정부부처(인사혁신처, 식약처 등)로서의 서울시) 소속 국가공무원으로 전환된다. 또한 서울시 및 산하 자치구가 중앙부처화로 법인격을 상실함으로써 시유지, 구유지는 국유지로 전환된다.[8] 광역시는 광역자치단체로서의 시라는 의미도 있지만, 도심만 종주도시로 두고 변두리ㆍ교외는 여러개의 위성도시로 두는 구조 대신에 하나의 대도시로 광역화하자는 의미도 있다.[9] 2019년 특급시에서 특별시로 승격[10] 서울특별시의 특별이 바로 이 의미다.[11] 과거에는 두 도시 모두 직할시였던 적이 있지만 오래 가지 않아 일반시로 강등되었다.[12] 2020년에 중핵시와 통합되었고, 기존의 특례시었으나 중핵시로 승격되지 못한 도시는 시행시특례시로 대체되었다.