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1. 개요
행정기본법 제12조(신뢰보호의 원칙)
① 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다.
① 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다.
행정절차법 제4조(신의성실 및 신뢰보호)
② 행정청은 법령등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다.
② 행정청은 법령등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다.
국세기본법 제18조(세법 해석의 기준 및 소급과세의 금지)
법의 해석이나 국세행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석이나 관행에 의한 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며, 새로운 해석이나 관행에 의하여 소급하여 과세되지 아니한다.
법의 해석이나 국세행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석이나 관행에 의한 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며, 새로운 해석이나 관행에 의하여 소급하여 과세되지 아니한다.
신뢰보호(信賴保護)의 원칙(原則)이란, 쉽게 말하면 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호해야한다는 원칙이다.
신뢰보호원칙의 이론적 근거에 대한 견해로는 ①법치국가의 원리 중 하나인 법적안정성, ②민법의 신의성실의 원칙, ③사회국가원리 등 여러 견해가 있으나 ①법정안정성설이 통설이며 판례[1] 또한 법정안정설을 따르고 있다.
기존에도 행정절차법 제4조와 국세기본법 제18조에서 신뢰보호의 원칙을 규정하고 있었고, 2021년 3월 23일 행정기본법이 제정되면서 명문화되었다. 또한, 이는 행정선례법을 명문으로 인정하는 사례이기도 하다.
2. 법적안정성의 보장과 신뢰보호
법치주의는 정의의 실현과 아울러 법적 안정성 내지 신뢰보호를 필요로 한다. 국민이 행위시의 법률을 신뢰하고 자신의 행동을 결정하였다면 그러한 신뢰가 보호가치가 있는 한 입법자가 함부로 박탈할 수 없는 것이다. 따라서 법치주의 원리가 요구하는 법적 안정성은 객관적 요소로서 법질서의 신뢰성 항구성 법적 투명성과 법적 평화를 의미한다. 이와 내적인 상호연관관계에 있는 법적 안정성의 주관적 측면은 한 번 제정된 법규범은 원칙적으로 존속력을 갖고 자신의 행위기준으로 작용하리라는 개인의 신뢰를 보호하는 것이다.3. 성립
신뢰보호의 원칙은 독일 연방행정재판소의 과부 사건(미망인 사건)[2] 판결에 의해 성립되었다.과부 사건은 당시 동서로 분단된 독일에서 일어났다. 동독에 거주하던 한 과부가 서독으로 이주하면 과부 연금을 받을 수 있다는 서독 공무원의 회신을 받고 서독으로 이주하였다.[3]
하지만 너무 늦게 이주하는 바람에 연금 청구권 신청기한이 지나버렸고 서독 행정청은 연금 지급을 거절하였다. 이에 과부는 법원에 제소하였고, 1959년 10월 28일 독일 연방행정재판소는 신의성실의 원칙을 근거로 신뢰보호의 원칙을 인정하여 과부측에 연금을 지급하라고 판결하였다.[4]
이렇게 성립된 신뢰보호의 원칙은 독일의 학설과 판례로 발전해오다 1976년 독일 연방행정절차법을 제정되면서 동법 제48조에 명문화된다.
한편 영미권에서는 신뢰보호의 원칙과 유사한 금반언의 원칙[5]이 있다.
4. 적용 요건
신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건으로는 ①행정청의 선행조치(공적 견해표명), ②보호가치 있는 신뢰, ③사인의 행위(인과관계) ④후행작용(선행조치에 반하는 처분), ⑤이익형량이 있다.4.1. 행정청의 선행조치
신뢰를 보호받기 위해서는 우선 행정청의 선행조치(공적 견해표명)가 있어야 한다. 형식적 권한분장에 구애 받지 않으며[6], 명시적 표명은 물론 묵시적·소극적 표명도 인정된다. 또한 개별적 행위에 한하지 않고 일반적 행위도 가능하며, 위법한 선행조치 또한 인정된다. 단, 일반적·추상적인 견해 표명은 포함되지 않는다.또한 헌법재판소의 위헌결정이나 국회의 법안 의결, 정부의 입법예고, 민원 대응 차원의 답변(예컨대 민원 팀장), 고시/계획 발표 등은 선행 조치라 할 수 없다.
4.2. 보호가치 있는 신뢰(귀책사유)
당연히 사인의 신뢰는 보호가치가 있어야 한다. 사인에게 귀책사유[7]가 없는 경우에 한해 신뢰가 보호된다.4.3. 사인의 행위
행정청의 공적 견해표명에 따른 사인의 행위가 있어야 한다. 당연히 인과관계가 있는 사인의 행위이어야 하며, 행정청의 공적 견해표명과 무관한 행위는 인정하지 않는다.4.4. 후행작용(↔선행조치)
행정청의 견해표명에 반하는 후행 행정작용이 있어야 한다.4.5. 이익형량
행정기본법 제12조 1항에도 언급되었듯, 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우는 제외한다. 즉, 행정청을 신뢰한 사인의 손해와 공익(제3자)의 손해를 비교·형량하여 공익의 손해가 더 클 경우 신뢰를 보호하지 않는다.5. 한계
신뢰보호의 원칙의 근거에 대해서 법적안정성설을 취하게 되면, 법치국가원리(법치주의: 합법성과 안정성)의 다른 요소인 법률적합성(합법성)원칙과의 충돌이 문제된다. 신뢰보호의 원칙의 소극적 요건으로서 비교형량시 사익이 공익보다 클 것이 요구되는 것이다. 즉, 선행행위에 반하는 후행처분을 통하여 달성하려는 공익과 선행행위에 대한 상대방의 신뢰가 침해됨으로써 발생되는 불이익을 이익형량하여 공익이 더 우월한 것으로 판단되는 경우에는 상대방의 신뢰이익은 보호받지 못하게 된다.일반적으로 적법한 행정행위로 얻은 신뢰는 당연히 보장받는다. 하지만 위법한 행정행위로부터 얻은 신뢰에 대하여 보호하여야 하는가에 대하여는 이견이 있다. 위법한 행정행위로부터 얻은 신뢰에 대해서는 제한적으로 보장받자는 견해가 통설/판례. 즉, 이 경우에는 신뢰의 보호로 얻을 수 있는 공익과 사익을 형량하는 절차가 필요하다.
또한, 제3자의 법익을 침해하여서까지 신뢰보호를 할 수 없다. 한마디로 비교형량 필수.
마지막으로 신뢰보호를 이유로 법령의 제정 및 개정이나 행정행위의 존속청구는 할 수 없다. 명심하자. 사인이 입법부나 행정부보다 낮은 지위에 있는 곳이 행정법의 세계다.
6. 효과
신뢰보호의 법칙을 어긴 행위는 중대명백설에 따라 무효/취소가 결정된다. 그리고 이미 발생한 손해에 대하여는 손해배상 청구까지 가능하다.7. 관련 기사
[1] 대법원, 헌법재판소[2] Witwen-Urteil[3] 당시 동독 정부는 노인 부양의무를 피하고자 60세가 넘는 노인에 한해서 서독 이주를 허용하였고, 서독 정부 역시 경제적 우위를 바탕으로 한 체제 선전을 위해 서독으로 이주한 노인들에게 연금을 지급하였다.[4] BVerwGE 9, 251#[5] 이미 수행한 행위에 대해 모순된 입장을 할 수 없다는 원칙.[6] 처분청이 아니라 담당공무원의 견해 표명도 인정한다는 의미[7] 중과실, 부정행위(은폐, 사위(사기)) 등. 참고로 수임인의 귀책 또한 포함된다. 이를테면 건축주의 위임을 받은 건축사가 건축한계선을 넘어서 설계한 경우 건축주의 과실이 된다.