행정구역 개편/광역시 폐지

광역시 제도 자체가 원 소속 도와의 완전한 분리를 가져와 광역시-도 간의 광역행정 문제, 잔여 도의 재정 문제 등과 같은 여러 문제점들이 지방행정학계에서 지적되어 왔으며, 일각에서는 아예 광역시 제도 자체를 폐지하고 기존 광역시를 도로 도 산하로 환원해야 한다고 주장하기도 한다. 반면에, 다른 일각에서는 도 제도를 더 문제시하여 이런 문제를 근거로 오히려 도 폐지 개편을 하자고 주장하기도 한다.

2. 근본 원인: 집적과 독점

이러한 문제가 발생하는 것은 광역시 - 도 병존 체계가 원래 중앙집권성 임명제에서 비롯되었기 때문이다. 1970년대에는 직할시 승격은 곧 발전의 상징처럼 여겨졌고, 이러한 인식은 지방자치제 시행 이후로도 잔재가 남아 광역시 난립과 확장으로 인한 비대화, 그리고 광역시를 분리시킨 걸로도 모자라서 그 광역시에 땅을 뜯기고 쇠퇴해 가는 도(道)의 몰락이라는 문제로까지 나타났다. 따라서 광역시와 도가 병존하는 체제를 광역시를 폐지하고 도에 흡수하는 방식이든 부(府)나 현(縣) 제도로 개편하는 방식이 고려되고 있다.

광역시 확장 찬성론의 핵심은 지역 거점을 중심으로 한 통일된 행정체계 구성 및 지역 거점도시의 생산력 강화에 있는데, 안 그래도 많아서 골칫거리인 광역시를 갖다가 더 늘려서 난립을 일으키고, 있던 광역시까지도 도(道) 산하 자치시나 자치군들을 흡수하게 된다면 기존의 도가 쪼그라들고 쩌리화되는 것은 말할 것도 없고, 그렇게 해서 광역시에 편입된 지역도 독자 정체성을 상실함은 물론이고 광역시의 자치구로 편입됨으로서 자치권이 축소되거나, 자치권 자체를 박탈당할 수 있다.

그렇기 때문에 거점 중심의 통합된 행정체계를 구성하고 지역 거점도시의 생산력을 강화하면서도 각 지역의 자치권과 독자적 정체성을 유지하기 위해서는 도와 광역시의 이중 체계를 폐지하고, 광역시를 다시 도로 환원하거나, 전국의 자치시와 자치군들을 지역 거점을 중심으로 묶어서 부(府), 도(都), 현(縣), 주(州)와 같은 새로운 광역행정 체계를 구성해야 한다고 볼 수 있다.

지역 거점으로의 '집적'은 강화하고, 그 '집적'의 폐해인 '독점'은 극복하기 위해서는 그 집적과 독점의 거점인 광역시를 개편해야 하는 것이다. 예를 들면, 인천, 대전, 광주, 대구, 부산 편입 떡밥이 나오고 있는 김포, 금산, 나주, 경산, 양산의 경우, 기존 시와 군은 그대로 유지되면서 소속만 '인천부 김포시', '대전부 금산군', '광주부 나주시', '대구부 경산시', '부산부 양산시'로 바뀌는 것일 뿐이다.

광역시 승격론도 마찬가지이다. 전주시를 예로 들자면 아예 자체를 거점으로 하는 '전주부'를 만들어 버리면 전주를 중심으로 한 통합된 행정체계 구성, 전주부 산하로 편입되는 각 시군들의 자치권과 정체성 유지도 가능하다. 만약 경상남도를 폐지하고 '창원부'를 신설하여 산하에 자치시와 자치군을 '창원부 마산시', '창원부 진해시', '창원부 거제시', '창원부 통영시', '창원부 함안군', '창원부 고성군'과 같이 둔다면 광역통합도 성취하면서 각 지역의 자치권과 정체성도 유지할 수 있다.

아니면 미국, 캐나다 등 연방제의 주와 준주 제도를 참고해서 기존 광역시와 특별자치시를 도에 편입시키고 그만큼 도와 기존 특별시, 광역시에 걸맞거나 1개 국가에 준하는 더 높은 수준의 자치권을 보장하는 방식으로 대응할 수 있다. 그렇게 하면 기존 광역시 입장에서도 인구와 경제력에 비례한 정치, 행정적 권한을 가질 수 있고, 도 입장에서도 광역시였던 지역에 배분한 행정적 권한만큼 중앙정부로부터 높은 자치권을 확보할 수 있다.

결국 이러한 떡밥들을 효율적으로 중재하기 위해서는, 지역 거점으로의 '집적'은 확대하면서 광역시 체계의 존재에 따라 발생하는 '독점'을 극복하는 것을 광역행정구역 체계 개편의 기본 방향으로 잡아야 할 것이다.

3. 도의 몰락

지방자치법 등에 광역시 승격을 위한 기준이 명확하게 없으나, 보통 인구가 100만을 넘겼거나 근접하고 다른 지역의 도움 없이 독자 생활권을 구성하여 광역시 승격 후에도 문제없이 살아갈 수 있을 때 승격되었다. 그러나 광역시 자체가 도와 동일한 권한을 갖는 제도라서, 필연으로 기존 상위 도에서 분리할 수밖에 없는데 여기서부터 문제가 생겼다.

광역시는 도와 동급인 지방자치단체인데, 광역시로 승격되려면 당연히 도에서 분리되어야 한다. 따라서 처음에 한두 군데 광역시로 승격시켜줄 땐 큰 문제가 없으나 점점 승격시키다 보면 도내의 알짜배기 도시들이 다 빠져나가므로 기존 도의 기반을 열악하게 만드는 상황에 이르게 된다. 그러니 점점 신흥 광역시급 도시들이 탄생해도 이들 도시를 광역시로 승격시켜줄 수도 없고, 그렇다고 그대로 두자니 날로 증가하는 도시의 행정수요를 적절히 대응하기 어려워지는 상황이 온 것이다.

이에 창원, 수원, 고양, 성남, 용인 등 5개 도시는 "인구 100만도시 행정체제에 대한 연구"를 진행하는 등 독자 자구책을 마련하여 정부에 건의하고 있으며 이후 특례시의 성립으로 현실화되었다.

4. 광역시의 난립

대한민국은 광역시가 너무 많다. 현재 남한 영토에만 광역시가 6개이다. 웬만한 나라들은 독립시를 따로 두지 않거나, 수도만을 독립시로 두고 있거나, 두세 개 정도가 독립시다이다. 그나마 서구권 치고 독립시가 많은 독일의 경우 베를린, 함부르크, 브레멘이 도시 주인데 베를린을 제외하면 한자 동맹에 근간을 두고 있다.

그나마 독립시가 많은 편에 속하는 베트남이 5개, 대만이 6개인데, 대만에서 한국의 도와 동격이라 여길만한 타이완성은 2018년 이래로 정부가 해산되었고 그 이전부터 타이완성은 유명무실하였다. 타이완성의 시와 현은 타이베이 중앙정부의 직할하며 대만이 직할시를 저리 많이 둔 건 직할시 제도 개편을 통한 행정구역 광역화에 가깝고, 타이베이 외의 직할시들의 승격에는 정치적인 요인도 상당히 들어간 것이었다. 또한 베트남은 인구로는 남한의 1.9배, 면적으로는 남한의 3배 이상이고 정치 중심지와 경제 중심지가 매우 멀리 떨어져 있다.

5. 일부 광역시 폐지와 광역시의 자격

광역시는 존치하되, 규모가 작은 일부 광역시만 폐지하자는 주장이다. 대표적으로 울산광역시가 폐지론자의 비판 대상이다. 울산광역시 문서에서도 볼 수 있듯 다른 광역시와 다르게 애초에 인구가 적고, 따라서 오히려 인구가 더 많은 수원시나 비슷한 창원시 등 각종 시들의 광역시 승격 요구를 하게 만들었으며, 때문에 울산이 폐지론자에게 주로 공격받는다. 일부에서는 울산뿐 아니라 광주광역시와 대전광역시도 폐지해야 한다는 주장도 있다.

반면 울산의 광역시 존치를 주장하는 측에서는 경제규모 면에서 충분히 자격이 있다고 주장한다. 울산의 1인당 지역내총생산과 지역총소득은 2021년 기준 전국 1위, 1인당 개인소득은 서울 다음으로 2위로 상당히 높은 수준의 경제력을 갖추고 있으며 인구수의 잣대만으로 광역시 자격을 들먹이는 것에 반대한다.[반론]#

6. 위성도시 문제

이른바 지방행정학에서 말하는 '잔여지역'(rump county)의 문제이다

서울과 부산, 대전의 경우 위성도시들의 행정을 세 개의 광역지자체[2]가 나눠 하기 때문에 그 사이에서 알력이 많이 발생한다. 수도권 광역버스 입석금지 대란도 그러한 알력이 빚어낸 결과물. 매립지 등의 님비, 핌피 현상을 조율할 주체가 없다시피하고 낙동강의 경우 5개 광역단체가 관리한다.

또 김해와 부산, 광명과 서울을 광역 단위에서 다른 곳에서 관리하고 통합 관리할 곳이 중앙정부 밖에 없으니 애로사항이 꽃필 수밖에 없다. 넓은 도시권을 담당할 주체가 필요한데 도심과 위성도시가 분리되어 있으니 도농분리시와 비슷한 문제가 나타나는 것이다. 이 문제는 도 존치론자나 도 폐지론자나 양측에서 모두 지적하는 기존 지방행정체계가 안고 있는 광역행정 상의 문제점이다.

7. 광역시 폐지론의 근거

도 존치론 강경파에서 주장하는 내용.

위와 같은 문제 때문에 행정구역 개편 담론에서 광역자치단체를 전면 개편하자는 목소리가 나오기도 한다. 도(道) 체계를 중시하거나 미국, 캐나다, 독일처럼 하나의 국가에 준하는 자치권을 도에 줘서 연방제를 주장하는 사람은 광역시를 도(道)로 환원하거나 각 도를 주(州)로 개편, 광역시를 주(州)로 환원하자고 주장한다. 주로 자치시, 자치군 단위의 기초자치단체 중심의 풀뿌리 지역자치를 중시하는 입장에서 많이 그렇다.

도-광역시 통합론은 도와 광역시 간 광역행정 상의 마찰을 원천 해소하자는 점에서는 통합론의 맥락과 맞닿으나, 기존 광역시를 여러 개의 일반 자치시로 쪼개자는 주장을 하는 경우가 적지 않기에 분리론의 맥락에 더 가깝다고 볼 수 있다. 물론 기존 광역시의 행정 범위를 인정하고 광역시 소속 군을 다시 환원하는 방식을 주장하는 자들도 역시 적지 않다.

전국을 광역시나 부로 개편하는 것도 정부와 시(市) 사이의 중간 조정자 역할을 없애는 것이기 때문에 행정상의 문제가 발생할 수 있다. 무엇보다 태백시와 같은 소도시에게까지 광역시 지위를 줄 수는 없을 것이 명백한데 그렇다면 당연히 주변 도시들과 합쳐서 광역시가 되어야 할 것이다. 그렇게 되면 흡수되는 도시들의 정체성 상실 논란이 발생할 수도 있다. 이런 문제는 단층제 위주의 도 폐지 개편인 경우에 해당되며, 양층제[3]를 유지하면서 도를 폐지하는 경우라면 상황은 달라질 수 있다.

7.1. 반박

현 도의 설정은 조선시대에 획정된 것이라 도시화가 이루어진 오늘날의 광역 행정에 적합하다고 보기는 어렵다. 광역행정이 필요하더라도 새로운 광역 체계를 마련할 필요가 있다. 광역시 체계를 중시하는 사람은 아예 도(道)를 폐지하고 전국을 광역시나 부(府)로 개편하자고 주장한다.

광역시를 다시 도로 편입시킬 경우, 광역시 내 구(區)의 자치권과 구의회의 권한 문제가 있다. 일단 광역시의 구 중에는 중소도시보다 인구가 많은 가능성이 높고, 기초자치단체라서 다시 환원할 시 기초 및 광역의원 선거구 문제나 행정 권한과 범위의 문제가 생길 수 있다.

그리고 아무리 도에 미국 등 연방제 국가의 주 만큼의 권한을 준다고 해도 광역시의 분리 근거 중 하나가 인구 혹은 경제력의 문제인데, 부산의 인구는 부울경의 35%를 차지하고, 대구의 인구는 대경권의 48%를 차지한다. 그리고 인구가 적다는 울산의 경우는 전국에서 경제 구조가 탄탄한 대도시이며, 경남 소속인 창원은 대전, 광주보다도 경제 규모가 더 크다.

이에 대해 광역시의 자치구를 시로 승격하면 어느 정도 해결된다는 주장이 있지만 이 것도 광역자치연합을 구성하는 등의 대책이 없으면 오히려 고도로 통합되어 있는 생활권을 억지로 여러 개의 이권단체로 만들어서 쓸데없이 갈등의 요소만 발생시킨다는 문제가 있다.

[반론] 그러나 광역시는 광역행정의 필요에 의해서 만드는 것인데, 그 필요는 인구 및 인프라에서 오므로, 당연히 광역시는 인구와 인프라가 필수적으로 요구된다. 광역시는 졸부들의 타이틀이 아니므로, 울산이 광역시의 자격이 부족하다는 의견도 있다.[2] 서울-인천-경기, 부산-울산-경남, 대전-세종-충남[3] 즉 옛 23부제와 같이 광역시나 부가 하위 시군을 관할하며 중간 조정자 역할을 하는 형태로