| 제 18/20대 미합중국 무역대표 로버트 에밋 라이트하이저 Robert Emmet Lighthizer[1] | |
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| 출생 | 1947년 10월 11일([age(1947-10-11)]세) |
| 미국 오하이오 주 애슈터뷸라 | |
| 국적 | 미국 |
| 정당 | |
| 학력 | 조지타운 대학교 (B.A.) 조지타운 대학교 로스쿨 (법학 / J.D.) |
| 가족 | 자녀 2명 |
| 경력 | 초대 미국 무역대표부 대표(1983~1985) 제 18대 미합중국 무역대표^^(2017~2021) 제 20대 미합중국 무역대표(2025~) |
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1. 개요
"정부가 애덤 스미스의 보이지 않는 손에 시장을 맡겨야한다고 주장하는 이들은 한가지 중요한 점을 간과하고 있다. 바로 그 시장이 이미 외국 정부들에게 개입당하고 있다는 점이다."
미국의 변호사, 관료. 전 미국 무역대표부 대표.
자칭 타칭 미국 최고의 협상가, 그러나 자유무역주의자들에게는 시대착오적인 보호무역 성전사라고 비판받는 인물.
2. 경력
1947년에 오하이오 주에서 태어났으며[2] 조지타운 대학교에 입학해 로스쿨까지 마쳤다.1981년, 미국 의회 금융위원장 비서실장을 지냈고 로널드 레이건 행정부에서 미국 무역대표부의 차석대표를 지내며 수십 개의 무역협상을 맡았다. 이때 한창 미국으로 물밀듯이 밀려들어와 미국 기업들을 쓸어버리던 일본제 철강과 반도체, 자동차, 오토바이에 그 유명한 슈퍼 301조를 통해 대응함으로써[3] 일본 제조업과 일본 행정기관들을 강력하게 견제하였다.[4]
이때의 강경 조치로 미국의 관련 산업들이 그나마 목숨을 부지할 수 있었다는 평가가 있다. 대표적으로는 미국 반도체, 철강기업들과 할리데이비슨 등. 또한 일본 자동차 기업들이 미국 현지에 공장을 짓게 된 계기도 바로 이때.
1985년에 퇴직한 이후 뉴욕에 위치한 국제 로펌인 스캐든 압스(Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom LLP)[5]에 파트너 변호사로 합류해 무려 30년 동안 미국 기업들을 대표해서 수많은 해외 법률 분쟁을 처리했다. 이때 그는 미국 철강기업들을 변호하며 중국산 철강에 관세를 부과하도록 하는데에 결정적인 영향을 주기도 했다.
2.1. 트럼프 행정부
2017년, 도널드 트럼프의 무역대표부 대표로 임명되어 NAFTA 재협상을 도맡아하고 있다. 과거 미국 무역대표부에 강력한 권한을 위임해줄 것을 주장해왔는데 그렇게 된 듯 하다. WTO 룰을 위반하는 한이 있더라도[6] 중국에게 강경한 무역 보복을 취해야한다고 주장한바 있는 대중 무역 강경론자이다.2018년, 이미 영향력이 거의 없었던 피터 나바로와 1년 동안 트럼프의 전폭적이었던 신임을 서서히 까먹은 윌버 로스를 대신해 트럼프 행정부의 보호무역 기조를 사실상 지휘하고 있다. 그러나 캐나다의 심한 반발때문에 그가 이끌고 있는 NAFTA 재협상의 목표 데드라인이었던 2018년 3월을 지키기가 어려워지고 있다. 오죽하면 라이트하이저가 아예 캐나다를 멕시코와 분리해서 미-캐, 미-멕 식의 사실상의 양자 협정으로 전환하겠다고 위협까지 할 정도이다. 예상보다 NAFTA에 많은 인력과 시간이 투입되면서 트럼프가 강력히 주장해온 한미 FTA 재협상, 중국에 대한 견제, 일본과의 양자 무역협정 체결 등 굵직한 스케줄이 전부 밀리는 추세였다.
그러나 2018년 상반기 중으로 중국에 대한 대대적인 공세에 들어갈 것이라는 움직임을 보였다.
그리고 1분기가 지나기 직전인 3월 말에 중국에 대한 500억불의 징벌적 관세 패키지를 마련했고[7], WTO에 중국을 지적재산권 보호 위반으로 제소하였다.
또한 국가 안보 위해를 이유로 한 철강 및 알루미늄 관세를 발동하는 것을 도왔다. 참고로 이는 1962년에 제정된 무역법 232조에 근거한 것인데, WTO 발족 이래에는 단 한번도 쓰인적이 없는 장롱법안이었다.
원래는 중국 철강을 겨냥한 조치라 당연히 중국도 포함되나 국가 안보 위해를 이유로 한 조치인 주제에 워낙 대상국과 제품군이 무차별적이고 광활해서 특히 논란이 되었다. 한국, EU를 포함한 7개국이 여기에서 유예되었지만 일본은 유예를 받지 못했는데, 라이트하이저는 미일 양자 FTA를 압박하고 있다.[8]
2018년 5월 초, 중국과의 무역협상을 위해 꾸려진 7인의 고위급 협상단에 포함되어 방중하였다. 이 7인이란 스티븐 므누신 재무장관, 윌버 로스 상무장관, 래리 커들로 국가경제위원장(여기까지 대중 온건협상파), 태리 브랜스태드 주중국 대사(중도파), 라이트하이저 USTR 대표, 피터 나바로 백악관 무역보좌관, 에버렛 아이젠슈타트 국제경제 대통령 직속보좌관(여기까지 대중 강경파, 아이젠스태트 보좌관은 2018년 7월 기준 사임 예정). 트럼프는 라이트하이저에게 대중 연례 무역적자를 1000억 달러 가량 해소하도록 할 것을 지시했다.
라이트하이저는 중국의 경제시스템을 바꿀 의도는 없다고 밝혔으나 한편으로는 시장 개방을 강하게 요구했다. 그러면서, '중국은 지금까지 철강, 알루미늄, 태양광패널, 반도체에서 그런 시스템으로 이득을 누려왔다. 하지만 이제 중국이 중국제조 2025를 천명하며 미국의 전방위적인 산업군을 위협하는 이상 더는 좌시할 수 없는 수준'이라고 주장했다.
현지에서는 쌍방 간 합의점을 거의 찾을 수 없는 격론이 벌어진 것으로 알려졌다. 또한 미 정부 내에서도 위의 구도로 온건파와 강경파가 나뉘어 서로 견제를 일삼고 있다. 이후 곧바로 중국의 류허 부총리가 워싱턴으로 방미해서 미국 측의 라이트하이저, 므누신, 로스와 2차 협상을 진행했다.[9] 여기에서 대중 온건파의 입장이 대폭 받아들여져 양국은 중국이 미국의 농산물, 에너지를 더 구입하여 미국의 무역적자를 상쇄하는 대가로 무역전쟁을 종식할 것에 합의하는 공동 선언문을 발표하였다. 다만 구체적인 각론은 빠졌으며, 중국이 2000억달러 어치의 적자를 해소한다는 비공식적인 구두 합의가 있었던 모양이지만 선언문엔 담기지 않았다.
어디까지나 '해결'이라기 보다는 양국이 서로 명분을 챙기고 한발씩 물러선 모양새기에 미국 내에서도 명확히 노선 정리가 되지 않았다. 므누신 장관과 래리 커들로 경제위원장은 무역전쟁이 종식됐다는 입장을 표명했으나 라이트하이저는 중국이 '실질적인 조치를 취하기 전까지는' 현재까지 마련된 관세와 쿼터를 이행해야한다고 주장하고 나왔다.
그리고 2018년 6월 1일, 미국이 발표만 하고 유예해오던 알루미늄, 철강 관세를 실제로 시행하기 시작하자 곧이어 대상 국가들도 곧바로 반격하였다. 이 국가들의 보복조치는 피해 액수만 같을 뿐 당연하게도 동일 섹터에 대한 반격이 아니라서 미국의 수출산업군이 전방위적으로 공격을 받게 되었고, 이에 USTR은 추가 보복조치를 예고하였다. 또한 국가안보 위해를 근거로 하는 조치와 별개로 USTR은 슈퍼 301조에 의거, 상술된 지적재산권 위반을 근거로 한 500억 달러짜리 징벌관세를 계속해서 추진하며, 2018년 7월 중국에게 이 중 340억 달러 가량의 광범위한 제조업 품목 관세를 선제부과하기 시작하였다. 중국은 이에 대해서도 보복을 시행 또는 예고하였다.
한편, NAFTA 재협상은 여전히 라이트하이저의 강공과 캐나다의 방어로 진척되지 않는 상황이다. 결국 2018년 7월 기준으로 다자체제를 폐기하고 멕시코와 먼저 양자협정을 체결 후 캐나다를 압박하는 투트랙으로 가닥이 잡혔다.
기타 이 사람의 행적에 대한 자세한 내용들은 예시들이 서술되어있는 성향 문단도 참고.
3. 한국과의 관계
트럼프 정권이 한미 FTA 폐기 또는 재협상도 운운하고 있지만 라이트하이저는 더 규모가 큰 NAFTA에 전력을 쏟는 중이다. 재협상 개시를 위한 특별 대화 당시 본인이 직접 우리 측의 김현종 통상교섭본부장과 교섭을 진행하기도 했다. 2018년 3월 말에도 미국에서 체류하며 철강과 FTA 릴레이 교섭을 진행한 김현종과 직접 대면했다.우리나라에서도 굳은 자세로 녹록지 않은 협상을 하겠다고 예고하며 WTO까지 끌고 들어온 상황이라 재협상이 그리 순탄하지는 않을 것으로 보인다. 오히려 현재 라이트하이저의 골치를 썩이고 있는 캐나다보다 더 어려울 수도 있다. 캐나다와 우리나라의 경제 규모는 비슷한 편이지만 캐나다 수출의 75%가 미국에 의존하는 반면 우리는 최대 교역국이 중국이라 순수 경제적 부분만 보자면 레버리지도 상대적으로 적기 때문이다.
거기에 김현종은 지금 트럼프가 '미국 일자리 늘린다더니만 한국 좋은 일만 다 시켜준다!! 미국이 속았다!!'고 분노하는 바로 그 한미 FTA를 협상한 유능한 딜메이커라 앞으로 재협상의 귀추가 주목된다.
그러나 후술할 라이트하이저의 성향 상 우리나라의 약점인 지정학적, 전략적 열세와 무역을 가차없이 연계할 경우 그냥 속절없이 미국에게 굽히고 들어가야할 수도 있다.
2018년 3월 말, 관세 및 알루미늄 관세에서 한국을 포함한 일부 국가들을 4월 말까지 유예시켰다. 한미 FTA와 연계할 것이라는 것을 분명히 했으며, 한국으로부터 마지막 몇가지 문제에서의 양보만 받아내면 합리적인 개정안을 도출할 수있다고 발표했다.
여담으로 우리나라 협상팀의 전언이 실린 보도에 따르면 라이트하이저는 한국 협상팀과의 대면 초기부터 NAFTA에 정신이 팔려서 시간에 쫓기는 듯한 인상이 강했다고 한다.
4. 성향
대단히 공격적이면서도 날카로운 인물이다. 30대에 금융위원회의 가장 높은 비 정치인 관료까지 올라갔고[10], 뒤이어 무역대표부 차석대표까지 마친, 워싱턴의 가장 유능한 국제법 변호사이자 협상가였다.그의 공격적인 성향을 잘 알려주는 일화가 있는데, 차석대표 시절 일본과의 협상 과정에서 일본 측이 제시한 협상안이 마음에 들지 않자 그걸 반으로 접어 종이비행기로 만든 뒤 그들에게 도로 날려보냈다고 한다. 협상할 때 욕이나 협박도 잘한다고 한다. 징벌적 관세를 '사랑'하는 인물이라고 하며 실제로 이것으로 일본의 한창 잘나가던 제조업을 하향세로 틀어버렸다.[11]
여기서 라이트하이저가 강조하는 '징벌적 관세'의 효용이란 바로 자발적 수출 제한을 유발한다는 것이다. 즉, 해당국가가 관세를 피하기 위해 알아서 쿼터를 두는 것이다. 의외지만 단순히 관세 자체만으로는 내수 제조업을 되살릴 수 없다. 쿼터로 물리적인 물량 조절이 일어나야만 부족분을 대체하기 위한 내수 수요가 발생한다는게 정설이다.
일본을 실질적으로 먹여버린 것도 이 자발적 쿼터였다. 물리적으로 일본제를 막아버리는 무역장벽, 금융통화적으로 일본의 수출 경쟁력을 떨어뜨리는 플라자 합의가 겹치면서 일본은 경기부양책으로 금리인하와 자산투자를 부추겼다. 그 결과는....
날카롭다는 평은 왜 나오느냐면 이 사람은 여러 상황에 알맞는 '연장'을 잘 찾아 쓴다고 해서 별명이 '툴 박스(공구함)'이다. 80년대에 일본과의 무역전쟁에서 승리했다는 화려한 이력에서 그치는게 아니라 이후 수십 년 간 한 우물만 팠다. 이 사람 나이가 2018년 현재 70세인데, 불과 1년 전만 해도 스캐튼에서 현역 변호사로 활동했던 만큼 최신 무역 이슈에도 익숙하다. 국제법과 미국 통상법, 상대국의 약점을 파악하는 데에 가장 정통하다는 소리를 괜히 듣는게 아닌 것.
또한 '라이트하이저 사단'이라고 불리는 스캐튼 등 로펌과 무역대표부 출신의 인사들을 거느리고 있는데 규모는 작아도 이쪽 방면에서는 최고 에이스들의 집합체이다.
트럼프의 무역 책사인 피터 나바로와 자주 비교되는데 사실 라이트하이저와 상무부 장관 윌버 로스가 무역정책의 입안과 실행을 꽉 쥐고 있다면 나바로는 실무 정책에 미치는 실제 영향이 그에 비해 제한적이라 직접 비교대상은 아니라고 볼 수 있다. 굳이 비교하자면 나바로는 '미국에게 무역적자를 씌우는 모든 국가는 적'이라는 극단적인 견해를 가지고 있지만 라이트하이저는 보다 실익을 계산하는 성격이 강하다.
이런 측면은 2018년 철강 관세를 다룰 때 크게 부각됐는데, 나바로는 가능한 한 모든 국가들에 대한 관세부과를 주장했다. 트럼프도 이에 동조해서 초기에는 미국에 강철 수출하는 국가들이 동맹이고 뭐고 떠나서 싸그리 대상국으로 발표되어 버렸다. '국가 안보'를 근거로 한 관세에서 그랬다는 점에서 전통적 동맹인 영국, 호주 등이 섭섭함을 대놓고 표시했다.
그러나 라이트하이저는 이런 무차별적인 방안을 좋아하지도 않을 뿐더러 이 철강 관세까지도 각 국가들과의 협상에 동원할 레버리지로 활용한다는 생각이어서 초안에 매우 부정적이었다. 결과적으로는 그의 뜻대로 동맹국들을 유예해주고 협상을 벌이는 쪽으로 진행되었다.
통상적인 무역보복 방식이 아니라 국가안보 위해를 이유로 한 1962 무역확장법 232조[12]를 활용하는 것도 특기할 만한데, WTO에서 일방적인 세이프가드는 모두 제소 또는 반격 대상인 반면, '국가안보'를 근거로 한 '방어'조치는 주권국가의 판단에 맡겨둔 허점을 교묘하게 이용하고 있는 것이다.
당연히 상대국가들은 바로 위에 나왔듯이 통상무역에서 왜 안보 운운하느냐며 펄쩍 뛰었다. 거기에 대응해 라이트하이저가 답한 철강, 알루미늄에 대한 232조 적용 배경은 다음과 같다.
무기를 만드는 데에는 철강이 필요하다 → 외국산 철강들이 미국 시장에서 공급과잉을 일으킨다 → 가격경쟁력이 약한 미국 철강회사들이 도산하고 철강업이 쇠퇴한다 → 무기를 만드는데 수입 철강에 의존하게 된다 → 결론 : 국가 안보 위해!
이런 식의 논리면 모든 군납품에 대응되는 민수품을 죄다 안보문제로 엮을 수 있고 적어도 이론적으로는 반격은 받지 않으면서 무제한적인 세이프가드가 가능하게 된다. 귀에 걸면 귀걸이, 코에 걸면 코걸이인 셈. 실제로 트럼프 행정부의 자동차 관세도 이 232조를 근거로 한다고 한다. 당연히 군용차량, 전시 군납을 이유로 댈 것이다.
무역을 국가안보와 연계하는 것은 트럼프와 피터 나바로가 가지고 있는 극단적인 '무역안보론'과도 접점이 있는 부분으로, 라이트하이저는 이 50년 묵은 장롱법안을 활용함으로써 자기 보스의 의중을 실제 행동으로 더 심각하게 현실화시킨 것이다. 물론 라이트하이저의 협상가, 변호사로서의 능력을 중점으로보면 수완을 발휘한 것이겠으나, 실상은 상대국들도 바보가 아니고 그냥 당하고만 있지 않는지라 당연히 무역전쟁 양상으로 이어지게 되었다.[13] 이 철강, 알루미늄 관세로 중국, EU 등 상대국들이 보복관세를 매기기 시작하자 이들을 몽땅 WTO에 제소하는 동시에 본격적인 보복 관세를 준비중이다.
평생을 미국을 대변하는 협상가로 살아온 인물이지만, 이미 세계 무역은 90년대에 우루과이 라운드와 WTO를 기점으로 중앙 통제 시스템이 작동하는 규칙 기반의 자유무역 기조로 선회한 상황이라 과거 그가 써먹던 방식이 2018년 현재에도 통할지는 미지수라고 볼 수 있다. 제아무리 세계 최강국을 대표하는 최고의 협상가라고 하더라도 자신들이 짜놓은 국제질서를 스스로 무시할 수는 없기 때문이다.
그 예로서 캐나다가 미국의 NAFTA 관련 무리한 요구 및 세이프가드 위협에 대한 전방위적인 WTO 제소를 진행 중이라 단단히 애를 먹고 있다. 우리나라의 문재인 정부에서도 일부 사안에 대해 미국을 대상으로 한 WTO 제소를 추진 중이다.
이런 상황에서 라이트하이저는 WTO의 항소판사들에 대한 임명을 방해해서 WTO를 최대한 무력화시키는 방식으로 대응 중이다.[14] 거기에 필요에 따라 적극적으로 지적재산권 등의 제소를 남발하는 상황이고, 원래도 중재나 판결에 몇년씩 걸려서 회의론이 비등하던 마당에 WTO는 존재감이 사라지고 있다.
평생 공화당원이다. 거물 정치인이었고 한때 공화당 대선후보로도 나왔던 밥 돌 전 상원의원의 오랜 최측근으로, 그를 보좌하며 선거를 돕기도 했다. 보호무역과 자국산업, 노동자보호를 옹호하는 진영은 보통 민주당인지라 라이트하이저의 이런 보호무역주의적인 성향은 특기할 만하다. 그 덕에 민주당, 공화당 양당으로부터 두루 명성을 인정받고 있다.
라이트하이저의 집에는 자신의 전신을 그린 대형 초상화가 걸려있다고 한다. 자기애적 성향이 있는 듯.
5. 여담
로버트 라이트하이저 전 미국 무역대표부(USTR) 대표가 비교우위에 대한 망언 하나를 했다. 그는 인터뷰에서 이같은 상황 전개는 경제학 교과서에 나오는 '비교 우위'에 따른 게 아니다"라면서 "한국이 철강 산업이 발달한 것은 값싼 (철)광석이 있기 때문이 아니며 대만이 값싼 규소가 있어서 반도체 산업이 발달한 것도 아니다. 라고 말했는데 역시 비교우위와 절대우위를 구분하지 못하고 있는 것을 보여주고 있다. #흔히 드는 예를 따르자면 분식집 주인보다 떡볶이를 잘하는 축구선수(좋은 철광석을 가지고 있는 국가)가 분식집 주인에게 떡볶이를 만들게 시키는 것은 축구를 하거나 아니면 차라리 축구를 위해 쉬는게 나아서지. 분식집 주인(철광석이 없는 국가)가 떡볶이를 더 잘해서가 아니다.
그는 경제학을 배우진 않았지만 로스클을 졸업한 수재에 미국 상무부에서 무역정책을 다룬 핵심 엘리트 관료이자 무역관련 소송을 중재한 변호사였는데, 그가 타국과의 경쟁적인 무역협상을 주로 다루는 자리를 맡은걸 감안하고서라도 무역대표부라는 성격상 국제무역에 대해 모를 수가 없는 사람인데 그런 사람마저 이해를 못한다는 것은 비교우위가 비전공자들에게 얼마나 이해받기 어려운 개념인지 다시한번 보여주는 일례라 할 수 있다.
전체적인 큰 그림에서 그의 인터뷰는 보호무역주의를 추구하는 관료로서 크게 문제없는 발언이다. 다만 괜히 비교우위에 대한 발언을 해서 망신을 사게 되었는데 사실 비교우위는 자유무역론자의 가장 강력한 무기로서 쓰이는 이론이라 평소에 비교우위나 그걸 들먹이는 경제학자들에게 짜증이 난 것은 이해할만하나 본인이 몰이해를 드러내는 발언을 한 것은 큰 실수라 할 수 있다.
6. 둘러보기
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[1] '라이티저' 또는 '라이시저'라는 발음으로 번역된게 우리나라에서 많이 보이지만 '라이트하이저'가 맞는 발음이다.[2] 그가 태어난 동네는 제조업 일자리의 감소로 현재 미국에서 가장 가난한 지역 중 하나이다. 러스트 벨트 참고.[3] 보통 자국 기업에게서 민원이 접수되면 조사에 착수하게 되는데 이 시기에는 USTR이 자의적으로 민원을 셀프접수하고 조사(self-initiated)하였다. 대놓고 무역보복을 한 것.[4] 일본이 맞대응을 하지 않았기 때문에 그냥 일본만 호되게 당하고 끝난 것이다. 여기에 불복하면서 똑같이 되갚아주겠다고 나서는 순간 무역전쟁이 된다.[5] 미국에서 4번째로 규모가 큰 로펌이라고 한다.[6] 슈퍼 301조를 지칭[7] 본래 300억불짜리를 준비했는데 트럼프가 이걸로는 부족하다는 반응을 보여 두 배 가까이 불어났다.[8] 일본으로서는 농산물, 자동차, 소고기를 대폭 개방해야하는 미국과의 양자 협정은 매우 어려운 요구이다. 이미 중국을 견제하기 위해 미국이 빠진 TPP를 주도하며 상당한 시장 개방을 결정한 상황인데, 미국은 일체 손해를 안보면서 일본에만 추가 개방 압력이 들어오는 판이니 상당한 위기에 직면해있다.[9] 피터 나바로는 중국 방문 당시 므누신 장관과 욕설을 주고 받고 중국 측에 거칠게 행동하는 등 물의를 일으키며 백악관에서 더욱 고립되었고, 최종적으로는 2차 고위급 협상에서 빠지게 되었다.[10] 애초에 금융위원회가 무역 이슈를 타 위원회로부터 뺏어오는데에 큰 공을 세운 장본인이 라이트하이저이다.[11] 그리고 일본 제조업 부진의 수혜를 입은 나라가 대만, 우리나라였다.[12] 1960년대에 제정된 거의 안쓰이던 법이다. 실무수준에서 미국 무역법을 아는 사람들조차도 트럼프 행정부 출범 이전까지는 거의 이 법의 존재 또는 용례를 알지 못했었다.[13] 그러나 이 철강 알루미늄 관세 위협으로 겁을 집어먹은(국력 등으로 볼때 맞대응이 힘들다고 판단한) 한국, 브라질, 호주 등은 라이트하이저의 본래 의도대로 협상장에 나와 자율 쿼터를 두는 식으로 양보하고 관세를 면제받았다. 잔챙이들만 걸린 거지만 어쨌건 일정부분 소기의 목적은 달성한 셈이다.[14] 7명의 무역판사 중 현재 3석이 공석이다. 2018년 9월에는 4석으로 늘어난다.