| {{{#!wiki style="margin:0 -10px -5px" {{{#!folding [ 펼치기 · 접기 ] {{{#!wiki style="margin:-6px -1px -11px; word-break: keep-all" | 삼사 | 의정부 | 국왕 직속 |
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| 비변사 備邊司 Border Defense Council[1] | |
,▲비변사절목(備邊司節目)에 나타난 '비변사'체의 디지털 복원 이미지., | |
| <colbgcolor=#94153e><colcolor=#ffd700>국가 | 조선 |
| 설립 | 1517년(중종 12) |
| 폐지 | 1865년(고종 2) |
| 소재지 | 한성부 중부 정선방 (현 서울특별시 종로구 율곡로 96, 와룡동) |
| 주요 업무 | 국토 방위 계획 수립과 유지 국가 행정 업무의 지휘·감독 |
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1. 개요
비변사(備邊司)는 조선의 의결 기관으로, '국경 변방[邊]의 일에 대비[備]하는 기관[司]'이라는 의미를 가지고 있다. 약칭으로 비국(備局)이라고도 했다.본래 조선 초기 전쟁 등 비상시를 대비해 설치되었으나, 임진왜란 때 국무 수행 기능을 이양받았고 전쟁이 끝난 뒤에도 계속 유지되면서 이후 의정부를 제치고 약 350년간 조선의 최고 국가 의결 기관이 되었다.[2] 비변사의 회의록과 각종 중요 처결 사항을 요약 정리한 것으로 비변사등록이 있다.
2. 역사
2.1. 지변사재상
비변사의 유래는 성종 때로 거슬러 올라간다. 성종 때 왜구의 침략에 대응하기 위해[3] 의정부 정승 및 원상과, 병조 이외에 국경 지방의 요직을 지낸 경험자들을 필요에 따라 참여시켜 군사 방략을 협의시키는데 이들을 지변사재상(知邊事宰相)이라 하였다. 경험자는 대체로 경상도·전라도·평안도·함경도의 관찰사와 병사(兵使)·수사(水使)를 지낸 종2품 이상의 관원들이었다.이러한 지변사재상을 설치한 이유는 두 가지이다.
하나는 군무에 관한 정승의 전문성 부족이다. 비변사가 처음 설치된 성종 시기에는 6조 직계제였다. 때문에 의정부에 소속된 정승이 군무에 참여하는 것이 지극히 제한적이었다. 경험 부족으로 재상이 군무에 능하지 못했기 때문에 이를 보완하기 위한 지변사재상이 필요해진 것이다.[4]
다른 하나는 병조의 미약한 권위었다. 병조는 정승을 능가하는 권위를 가지지 못했기 때문에 외적의 침입 등 변방에 국가적 비상사태가 발생하면 병조 단독으로 군사 문제를 처결할 수 없어 정승의 권위에 의존할 필요가 있었다.
따라서 군사적 전문성을 구비하면서 정승의 권위에 기대려고 한 것이 지변사재상의 시작점이다.
2.2. 비변사로 확대
1510년(중종 5)에 일어난 삼포 왜란을 계기로 1517년(중종 12) 기존 임시 기구인 축성사(築城司)를 비변사로 고치면서 그동안 변칙적으로 운영되어 온 지변사재상이 비변사라는 명칭으로 처음 기구화된다. 당시에는 아직 임시 기구였기 때문에 독립적인 청사를 가지지 못하였다. 이때까지 비변사는 기존 병조의 하위 부서, 즉 속사(屬司)인 무선사(武選司), 승여사(乘輿司), 무비사(武備司) 3사 외에 임시로 설치된 1사로서 변방에 중대한 사건이 일어났을 때만 활동하였다.이후 1555년(명종 10) 을묘왜변으로 인해 상설 기구로 전환할 필요성이 제기되어 별도의 전용 청사를 마련하고 전속 관원이 임명되어 독립 관청으로 자리 잡게 되었다.
비변사가 상설되면서 병조가 유명무실해지기 시작했다. 군무 전반을 담당했던 병조 대신 비변사가 기존 역할인 변방의 군무 외에도 전국의 군무를 모두 처리하였기 때문이다.
상설된 비변사가 관청 간 위계질서를 교란하고 군무 기능 중복을 유발한다는 이유로 비변사 폐지론이 일어나기도 하였다. 하지만 1592년(선조 25)에 일어난 임진왜란이 모든 논란을 잠재워 버렸다.
2.3. 최고 정치 기구화
대사성 김익희(金益熙)가 상소하였는데 그 대략에,
...
성묘조(成廟朝)에 건주위(建州衛)의 역(役)에 임시로 비변사(備邊司)를 설치했는데, 재신(宰臣)으로서 이 일을 맡은 사람을 지변재상(知邊宰相)이라고 불렀습니다. 그러나 이것은 일시적인 전쟁 때문에 설치한 것으로서 국가의 중요한 모든 일들을 참으로 다 맡긴 것은 아니었습니다.
그런데, 오늘에 와서는 큰일이건 작은 일이건 중요한 것으로 취급되지 않는 것이 없는데, 정부는 한갓 헛이름만 지니고 육조는 모두 그 직임을 상실하였습니다. 명칭은 ‘변방의 방비를 담당하는 것[備邊]’이라고 하면서 과거에 대한 판하(判下)나 비빈(妃嬪)을 간택하는 등의 일까지도 모두 여기를 경유하여 나옵니다. 명분이 바르지 못하고 말이 순하지 않음이 이보다 심할 수가 없습니다.
...
《효종실록》 13권, 효종 5년 11월 16일 임인 1번째 기사
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성묘조(成廟朝)에 건주위(建州衛)의 역(役)에 임시로 비변사(備邊司)를 설치했는데, 재신(宰臣)으로서 이 일을 맡은 사람을 지변재상(知邊宰相)이라고 불렀습니다. 그러나 이것은 일시적인 전쟁 때문에 설치한 것으로서 국가의 중요한 모든 일들을 참으로 다 맡긴 것은 아니었습니다.
그런데, 오늘에 와서는 큰일이건 작은 일이건 중요한 것으로 취급되지 않는 것이 없는데, 정부는 한갓 헛이름만 지니고 육조는 모두 그 직임을 상실하였습니다. 명칭은 ‘변방의 방비를 담당하는 것[備邊]’이라고 하면서 과거에 대한 판하(判下)나 비빈(妃嬪)을 간택하는 등의 일까지도 모두 여기를 경유하여 나옵니다. 명분이 바르지 못하고 말이 순하지 않음이 이보다 심할 수가 없습니다.
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《효종실록》 13권, 효종 5년 11월 16일 임인 1번째 기사
임진왜란이 일어나자 비변사를 전쟁 수행의 최고 기구로 활용함에 따라 그 기능이 확대, 강화되었다. 이때 수령의 임명, 군율의 시행, 논공행상, 청병(請兵), 둔전(屯田), 공물 진상, 시체 매장, 군량 운반, 훈련도감의 설치, 산천 제사, 정절(貞節)의 표창 등의 기능을 가지게 되었다. 다시 말하면 비변사는 군무에 대한 처결뿐 아니라 지방관 임명, 조세, 사회 복지, 조직 재·개편 등 주요 국정(國政) 전반을 관장하게 된 것이다.
임진왜란 이후 기능 약화의 움직임이 있었다. 비변사가 전쟁 수행을 이유로 6조의 권한을 대부분 가져갔는데 이를 원상 복구 하라는 것. 하지만 광해군의 북인 정권은 전후 복구와 국방력 강화를 위해 그대로 유지하였다. 이후 인조반정으로 집권한 서인 정권은 후금과의 전쟁 이후 정권 장악을 위해 새 군영 설치와 더불어 비변사를 전략적으로 강화시켰다. 결국 17세기 이후 의정부 3정승은 물론이고 기구가 유명무실해진 공조 판서를 제외한 5조의 판서와 군문 대장 등이 죄다 비변사 당상으로 참여함에 따라 최고 정치 기구가 되어버렸고 기존의 의정부, 6조 체제를 무력화시키게 된다.
이러한 최고 정치 기구화에는 숙종 - 영조 - 정조로 이어지는 18세기 조선의 왕권 강화 라인을 이끈 왕들의 역할도 컸다. 이들이 전랑의 낭천권 등을 폐지시키면서 언관을 약화시켰기에 자연스럽게 비변사의 권한이 강해진 것이다.
물론 국왕의 권력이 정점에 있을 시기에 비변사는 최고 정치 기구이면서도 왕의 명을 수행하는 역할만을 담당하기 때문에 국정 운영에 큰 문제를 일으키지 않았다. 오히려 의정부 때에 비해 왕권을 강화시키고 행정의 효율을 높이는 성과를 이루기도 했다. 하지만 왕권이 약화된 이후에 변질된 것이 문제.
19세기 세도 정치 시기에 비변사는 견제 없이 독주를 하기 시작한다. 비변사는 비빈의 간택에 깊숙이 관여하면서 외척 형성에 영향을 주었고, 비변사 제조의 천거 및 임명을 주도하면서 자체적인 인사권을 확보한 것. 비변사는 국정 전반을 관장하면서도 내부 인사권을 쥐고 있어 외부의 견제를 받지 아니하였다. 때문에 비변사를 억제할 수 있는 자는 국왕밖에 남지 않게 된 것이다. 그런데 외척인 세도 가문이 다른 외척의 형성을 막고 국왕의 권력을 등에 업으면서 비변사는 자연스럽게 막강한 힘을 쥐었다.
2.4. 폐지
결국 19세기 세도 정치기에 핵심 기구가 되어 남용되기에 이른다.이후 고종의 즉위와 함께 집권한 흥선 대원군은 비변사를 개혁의 제물로 삼는다. 대원군이 집권을 시작한 1864년(고종 1)에 기존의 외교·국방·치안 관계 업무만을 담당하게 하고, 나머지 사무는 모두 의정부로 이관한 것을 시작으로 1865년(고종 2)에는 비변사의 남은 기능 중 군무를 삼군부로, 나머지 업무는 의정부로 이관하며 결국 폐지된다.
비변사가 폐지되면서 비변사에 있던 겸직과 하급 관원(비변사 낭청)이 모두 의정부 소속으로 자리를 옮겼고, 대전회통 법전에서도 '지금은 의정부에 속한다(今屬議政府])‘, (비변사에서) 옮겨 설치한다(移置])’고 기재하고 있다. 이후 실록에서 비변사에서 아뢴다는 언급이 사실상 나오지 않는다.
3. 구성
비변사는 기본적으로 도제조, 제조, 부제조, 낭청(郞廳)으로 구성된다. 도제조는 시임대신(의정부 정승), 원임대신(전직 정승 또는 타관의 정1품)으로 임명되었으나 실무에는 종사하지 않았다. 제조는 처음엔 지변사재상, 이·호·예·병·형조(공조 제외)의 판서, 강화 유수가 겸임하였으며 이후에는 문무 2품 이상 고위 당상들이 겸하였다 오늘날로 치면 국가안보실장에 해당하며 조선 후기에는 비변사의 힘이 강해지므로 실세가 되어 외교나 국방 외에 행정이나 경제를 비변사가 주도하여 정책실장을 겸하는 것과 비슷하다. 부제조는 정3품 당상관의 문관 중에서 군무에 능한 사람을 뽑아 임명하였다. 오늘날로 치면 국가안전보장회의(NSC) 사무처장. 낭청은 실무 행정을 담당하였는데 종6품 12명으로 이루어졌다. 비변사 낭청으로 임명된 자는 이후 인사 이동 시 상당한 우대를 받았다. 오늘날로 보면 국가안보실에서 일하는 비서관.비변사 제조는 크게 관직 변동과 관련 없이 특정 개인이 정치적 영향력과 실무 능력으로 임명되어 비변사에 참여하는 전임당상, 맡고 있는 관직의 성격상 겸임할 필요가 인정되어 비변사에 참여하는 예겸당상으로 나뉜다.
전임당상은 외관직에 임명되어 조정을 떠나지 않는 한 어떤 직책을 맡아도 비변사에 참여할 수 있었으나, 예겸당상은 해당되는 직책에서 물러나면 조정을 떠나지 않더라도 비변사에 참여할 수 없었다. 때문에 전임당상이 비변사의 운영을 주도하였다.
예겸당상의 경우 17세기에 들어서면서 공조를 제외한 5조 판서와 강화 유수가 맡게 된다. 이후 훈련도감·대제학·형조 판서·개성 유수·어영대장(御營大將)·수어사(守禦使)·총융사(摠戎使)·금위대장(禁衛大將)·수원 유수·광주 유수 등도 예겸당상이 되어 제조를 겸직하게 되면서, 비변사 당상의 수는 수십 명으로 늘어나게 되었다.
18세기 숙종 때인 1713년(숙종 39) 구관당상을 제도화한 팔도 구관당상제(八道勾管堂上制)가 도입되었다. 각 도에 1명의 구관당상이 임명되어 군무를 분담하여 그 도의 장계(狀啓)와 문부(文簿)를 처리하고, 다시 4명의 읍사당을 두어 각기 2도의 군무를 담당하게 하였다.
4. 운영
| 비변사 당상의 성씨 비율. |
비변사는 도제조 이하 모든 당상의 합좌 회의로 운영되었으며, 특별한 사유가 없으면 비변사에서 매일 모여 회의를 하는 것이 원칙이었다. 하지만 비변사 당상은 그 수가 많아 실제로는 중요한 사안이 아니면 모든 당상이 참여하지 않고, 제조 중 군무에 능한 3인을 유사당상이라고 하여 비변사 전담 상임 위원으로서 일반 업무를 처리하게 하였다.
이러한 유사당상이 비변사 운영의 중심이 되었다. 유사당상들은 각 출신 정파나 가문의 이익을 대변하여 안건을 합의하였다. 때문에 비변사 당상 가운데 유력한 사람이 유사당상이 되었다. 조선 후기에 접어들면서 이들 중 일부는 구관당상도 겸하게 되었다.
비변사 도제조는 실질적인 영향력을 가지지 않았고 유사당상들이 합의하여 올린 안건을 형식적으로 승인하는 역할을 하였다. 하지만 예외적으로 외척이나 집권 정파의 지도자가 도제조에 임명될 경우 실질적인 영향력을 발휘하여 비변사를 주도하는 경우도 있었다.[5]
세도정치의 시작을 알린 김조순이 죽을 때까지 유지하던 직위가 바로 비변사 제조라는 점은 의미가 크다. 제조는 명목상 도제조에 이은 비변사의 2인자 자리이긴 하지만, 어차피 비변사의 최고위직인 도제조는 전·현직 삼정승들이 겸직하는 자리였다. 전직 영의정, 좌·우의정 도제조는 원임이니 사실상 별다른 실권이 없었고, 현직 영의정, 좌·우의정 도제조는 시임에서 물러나면 전직이 되어 실권이 사라진다. 따라서 겸직인 도제조보다 명목상 2인자이긴 하지만 상시직인 제조가 실권은 더 강했던 경우도 있다. 실제로 김조순 이후의 세도 정권들은 비변사를 통해 국정을 장악하고, 통치 수단으로 활용했다는 점을 잊어서는 안 된다. 한마디로 비변사 제조는 지금으로 치면 국가안보실장+정책실장이나 다름없었고 삼정승급인 국무총리, 국회의장, 대법원장보다 권력이 세다는 것이다.
5. 현대의 시각
임진왜란이라는 심각한 국가 비상사태를 해결하기 위해 군 지휘부에 정치적 실권을 일시적으로 집중시킨 일종의 군정 상황이 전쟁이 끝난 이후에도 해소되지 않았다는 점에 주목하여 비변사의 최고 정치 기구화를 김정일 시대 북한의 조선민주주의인민공화국 국방위원회와 비교하여 보는 시각도 있다. #6. 관련 문서
[1] 국사편찬위원회 표준 영어 번역. #참조[2] 이와 비슷한 사례로는 고려의 도평의사사가 있다.[3] 세종 재위기 초에 대마도 정벌로 기세를 밟아버렸지만 이 시기 즈음부터 다시 말썽을 부리기 시작했다. 규모야 겨우 몇 척 수준의 소규모였지만 조정에 바치는 조운선을 습격하는 등 피해는 적지 않았다.[4] 성종 시기를 의정부 서사제로 간혹 설명하기도 하는데, 의정부 서사제가 다시 시행된 것은 1516년(중종 11)이며, 성종 대에는 경국대전을 편찬하는 과정에서 의정부 서사제를 경국대전에 법제화하고 있기 때문에 그러한 오해가 발생한 것이다.[5] 비변사 도제조의 이러한 영향력은 의정부의 영의정과 유사하다. 실제로 영의정은 도제조를 겸직하였다.