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1. 개요
新大統領制카를 뢰벤슈타인이 주창한 정부의 형태로, 어떠한 특수한 입헌적 조치를 통해 집행권자인 대통령이 국가의 다른 기관보다 우월한 정치권력을 갖는 정부 형태다. 제2차 세계 대전 이후 대통령제나 이원집정부제를 채택한 국가의 대통령이 제왕에 가까울 정도로 무소불위의 권한을 가지고서, 극도로 권위주의적 행태를 보여왔던 역사적 상황 속의 권력 구조를 가리킨다.
신대통령제에서는 3권이 명확히 분리되지 않고 행정부의 수반인 대통령이 입법부와 사법부에 큰 영향력을 행사한다. 국회의원을 대통령이 임명하거나 부정선거를 함으로써 입법부는 거수기 의회가 되며 대통령이 법관 임명권이나 물리적, 정치적 위협을 통해 사법권에 간섭한다. 이때 신 대통령제의 대통령은 군대를 등에 업은 파벌의 충성을 통해 유지된다. 따라서 항시 쿠데타의 위협이 존재하고 있으며 선거 또한 정부와 군대에 의해 감시돼 정권교체가 쉽사리 되지 않는다.
제왕적 대통령제라는 말도 있는데, 이는 정식 학술 용어는 아니지만, 실질적·본질적으로는 같은 의미를 갖고 있으며, '새로운 대통령제'라는 표현보다는 훨씬 직관적인지라 언론에서는 이 말을 자주 쓰는 편이다.
2. 원인
대통령제는 삼권분립을 중시하지만 이는 의회가 제대로 견제할 수 있는 상황에서의 이야기이다. 대통령 중심의 행정부가 의회의 입법부를 압도하는 데에는 여러 이유가 있을 수 있다.2.1. 1인 선출
2.1.1. 권력의 집중
흔히 '제왕적 대통령'이라고 말하듯이 1인에게 집중된 권력은 즉시 권력을 사용할 수 있으며 다수로 분산된 권력보다 강할 수밖에 없다. 이렇게 한 번 권력이 집중되면 직선제이든 간선제이든 권력자가 위압을 동원해 선거의 민주성을 퇴색시키기 쉽다.[1]2.1.2. 군주와의 유사성
민주주의가 도입된 지 얼마 안 된 국가에서는 대통령제의 대통령을 군주정의 군주와 구분하기 어렵다.[2] 실제로 대통령 문서에서도 보듯이 최초의 대통령은 '선출 군주'로서 등장한 것이었다. 미국에서 영국의 군주를 몰아내고 섬길 군주가 없기에 새로운 군주를 선출한 것이다.앞서 말했듯 미국의 경우는 지방 권력이 강했고, 조지 워싱턴의 선례가 일종의 족쇄 역할을 해 이를 견제할 수 있었다. 또한 국민이 민주주의에 익숙하다면 시위나 투표 등의 정치 참여를 통해서 대통령에 대항할 수 있겠지만 그렇지 않다면 세습만 하지 못할 뿐 정확히 군주정과 같아질 수밖에 없다.
비록 (직선이든 간선이든) 선거를 통해 뽑는다는 점이 민주주의와 맞닿아있기는 하나 민주적으로 선출됐다고 해서 뽑힌 사람이 민주적으로 행동하리라고 보장할 수는 없다. 방어적 민주주의 참조.
2.1.3. 중우정치
국민이 나서서 비민주적인 지도자를 뽑을 위험성이 존재한다. 위에서처럼 대통령은 군주와 유사하므로 군주와 마찬가지로 계속 자리를 유지해도 된다고 생각할 수 있다.선거 방식에 있어서도 국민이 민주주의에 익숙하지 않은 상태인 경우 의회와 같은 다수에 대한 투표보다는 대통령 1인에 대한 투표가 유리할 수밖에 없다. 대통령이나 대통령 후보가 누구인지 기억하기는 쉽지만 국회의원이 누구인지 기억하기는 어려운 일이기 때문이다. 이 때문에 정치력보다는 인기에 따른 인지도에 당락이 좌지우지되기도 한다. 이 때문에 민중의 의견이 더 곧이곧대로 반영되는 대통령 직선제가 신 대통령제로 이르기 더 쉽다고 비판받기도 한다. 단, 포퓰리즘이 독재로 향하는 경우가 많기는 하나 그것이 전제된 것은 아니다.
2.1.4. 민의에 비례하기 어려움
중우정치를 배제하고서라도 대통령은 1명만이 선출되는 승자 독식 체제이기 때문에 사표가 발생하기 쉽고 일단 한 번 우위인 세력이 우위를 점하기가 쉽다(뒤베르제의 법칙).[3] 대한민국의 대통령 선거는 정권교체도 몇 번 이루어졌고 비교적 공정하다고 여겨지지만 여전히 의원내각제가 더 민주적이라는 의견이 나오는 이유 중 하나.2.2. 의회의 미성숙
위에서 말했듯이 1인 권력에 대항하기 위해서는 그 권력에 대항하는 다른 권력이 중요하다. 현대 사회에서는 의회가 이에 맞서는 역할을 하고 있다. 그러나 의회를 통한 정치는 여러 점에서 민주주의 도입 초기 국가들에게 쉽지 않은 길이다.첫째로 민주주의가 도입된 지 얼마 안 된 국가에서는 애당초 법치주의로서 권력자를 감시할 수 있다는 의식 자체가 희박하여 의회가 입법부로서 행정부를 견제하기 어렵다. 대한민국의 경우에도 6월 항쟁으로 형성된 제6공화국 초기만 해도 국가 정책의 대부분은 관료층이 주도하였으며 국회에서는 법률의 틀만을 짤 뿐이었다. #
또한 의회는 토론을 통한 의견 수렴의 특성상 혼란을 빚는 경우가 많다. 이러한 상황에서 의회는 "정치질만 일으키는 단체"라는 흑색선전에 매도당하기 쉬우며 건전한 의견 수렴 절차조차도 야당의 발목잡기라고 여겨지는 경우가 흔하다. 이러한 모습은 질서 유지를 명목으로 의회를 해산하는 것으로 의회가 짓밟히기 쉬운 환경을 만들어주었다.
미국의 경우 13개 식민지가 각 주로서 지방의 힘이 강력하였으므로 중앙의 권력자가 강력해도 견제할 수 있었던 예외적인 사례. 입헌군주제의 대표로 손꼽히는 영국 역시 권리청원(1628), 권리장전(1689) 등으로 대표되는 의회의 지속적인 권리 증진의 역사가 있었기 때문에 의회민주주의로서 군주를 견제할 수 있었다.
3. 예시
이러한 예에 해당되는 모습을 보여왔던 국가들은 드골 시절의 프랑스를 제외하면 대체로 후진국 또는 개발도상국, 그것도 대체로 제2차 세계 대전 이후의 신생독립국들인 경우가 많다. 그 이유는 군주제와 식민지 시절만 겪다 보니 민주주의를 접할 수 있는 환경이 되지 못했기 때문이다. 민주주의의 시작을 알린 미국, 유럽조차도 초창기엔 세금을 많이 내는 남성에게만 투표권이 있었고 전국민이 보통선거권을 얻기까지 100년 이상의 시간이 걸렸다.[4]신대통령제에도 다양한 형태가 있다. 무아마르 카다피(리비아), 피델 카스트로(쿠바), 요시프 브로즈 티토(유고슬라비아), 아우구스트 피노체트(칠레)나 수하르토(인도네시아), 나세르, 안와르 사다트, 호스니 무바라크(이집트)와 같이 군복을 입는 최고사령관에 취임해 통치하던 게 대세였던 과거와 달리(이집트는 혁명으로 민주주의가 정착되나 싶더니 압델 파타 엘 시시로 복귀되었다.) 최근의 신대통령제 국가로는 레제프 타이이프 에르도안의 튀르키예가 대표적이다.[5] 여하간 둘 다 포퓰리즘을 가장한 자신의 권력강화를 위해 노력한 케이스. 다만 이런 경우에는 정적 살해나 부정선거 같은 수단을 쓴 건 아니라는 점에서 위에 신대통령제의 대표적인 사례로 언급된 샤를 드골과 비슷하다고 볼 수 있다.
덧붙여 필리핀의 경우도 막사이사이 같은 항일투쟁에 선봉에 서고 개념 충만한 인물이 있던 상황에선 잘 돌아갔지만, 뒤를 이어 올라온 마르코스 등의 막장열전[6]으로 1950년대만 해도 자유당과 국민당의 양당제가 돌아가던 아시아 둘째가는 선진 개발도상국이었다가 지금의 꼴로 전락했다. 오죽하면 그나마 멀쩡한 대통령이 민주 운동가였던 아키노[7]의 아내와 아들, 그리고 피델 라모스 정도란 말이 나오는 수준이다.
대한민국의 경우 10월 유신으로 성립된 제4공화국이 있다.[8][9] 당시 대통령은 일명 체육관 선거로 불리는 간접 선거(통일주체국민회의)로 선출하였다. 그리고 대한민국 국회의원의 1/3(유신정우회)과 모든 법관(판사)을 사실상 대통령이 임명하였다. 입법부와 사법부를 대통령이 좌지우지하였던 것이다. 대통령은 사실상 행정, 입법, 사법 삼부 위에 군림하는 초월적인 영도자의 지위에 올라서서 국가의 모든 것을 자기 마음대로 좌지우지하였다. 겉모습은 민주주의지만, 전체주의와 유사하게 되어버렸던 것이다.
이 때문에 신대통령제로 비판받은 국가들 일부는 민주화 이후 의원내각제적 요소와 절충하거나 아예 의원내각제로 정부 형태를 변경하기도 한다. 민주주의가 제대로 작동하지 않는 경우 선출된 다수인 의회가 단독으로 정치를 운용하는 것이 낫지, 선출된 1인인 대통령이 등장할 경우 응집된 권력으로서 독재로 향하기 쉽기 때문이다.
4. 국가 목록
- 나세르 치하의 이집트
- 응오딘지엠 치하의 남베트남
- 장제스 치하의 중화민국
- 후안 페론 치하의 아르헨티나
- 샤를 드골 치하의 프랑스
- 우고 차베스 치하의 베네수엘라
- 프란시스코 프랑코 치하의 스페인
- 2011년 이집트 혁명 이전의 이집트
- 벤 알리 치하의 튀니지
- 레제프 타이이프 에르도안 치하의 터키
5. 한계
신대통령제는 분명 일부 독재국가 및 준독재국가에 대한 효과적인 설명을 가능케 해주는 이론임은 분명하지만, 신대통령제가 주장된 시기(1960~80년대)의 시대적 특징을 감안한다면, 적용 상의 한계가 있다는 것 역시 사실이다.무엇보다도 신대통령제가 집중적으로 주장된 시기를 생각해볼 필요가 있다. 이 시기엔, 정상적인 민주주의 국가가 그리 많지 않았다. 미국, 영국, 서독, 스칸디나비아의 국가들, 베네룩스 3국, 이탈리아, 캐나다, 뉴질랜드만이 제대로된 민주주의가 확립되었고, 가장 선진적이라는 유럽에서조차 스페인, 포르투갈, 그리스 등 남유럽권은 군사 독재 정권이 들어서 있었다. 동구권도 선거가 있긴 해도 유명무실한 상태인 공산당 일당 독재의 공산국가들이었다. 아시아권에서는 일본, 인도, 이스라엘 정도만이 어느정도 민주주의 체제를 확립하였다. 하지만 이들은 전부 민주주의 체제 내에서 결함이 있었다. 일본은 55년 체제로 칭해지는 자민당의 독주가 이어졌으며, 야당인 일본 민주당과 공산당과 사회당이 꾸준히 견제를 했지만 의석을 확보하지 못했다. 인도는 절차적으로 민주주의가 정착했으나 사회구조가 전근대 시기와 크게 달라지지 않아서 제대로 된 민주주의 국가와는 거리가 멀었다. 그리고 이스라엘은 비밀 정보의 누설을 막기 위해서 공보청에 의한 언론 검열이 심한 편이다.
즉, 언론의 자유가 보장되어 있고, 야당이 공정한 선거를 통해서 정권을 교체할 수 있는 민주국가가 지구상에 흔치 않았다. 그러다보니 표본이 적은 상황에서 매우 특수하게 주장된 이론이라는 한계점이 있다.
6. 관련 문서
[1] 일례로 대한민국 10월 유신 개헌은 국민투표라는 직선제로 이루어졌고, 실제로 신 대통령제로 비판받는 대한민국 제4공화국은 간선제였다.[2] 비슷한 방식으로 민주적이지 않은 의원내각제는 과두정과 구분하기 어렵다.[3] 이는 소선거구제 역시 마찬가지로 갖고 있는 문제이다.[4] 서프러제트같은 참정권 운동도 상류층 백인 여성만을 위한 운동이었다.[5] 그 원형은 역시 아르헨티나의 후안 페론(에바 페론 문서 참고)이다.[6] 마르코스도 대통령 집권 초기에는 멀쩡한 정책을 펼쳤다. 2차 집권 중반 때부터 맛이 가면서 성장이 지체되었다.[7] 아키노 본인은 마르코스 정부에 의해 암살당했다.[8] '유신헌법이 남긴 입법 과제', 국회법제사법위원회, 2012, 80p[9] 국순옥, “공화국의 정치적 상품화와 순차 결정의 과학적 기준”, 한국공법학회, 1993