1. 개요
學校總量制2015년 5월부터 대한민국 교육부와 각 시/도 교육청에서 시행한 ‘학교 신설과 학교 통·폐합 연계 정책’의 통칭이다. 쉽게 말하면 중학교와 고등학교 1개교를 신설하기 위해서는 타 중학교와 고등학교 1개교를 폐교시키거나, 아니면 학교 신설대신 기존 학교의 이전을 전제로 한다. 이는 차량총량제와 매우 유사한 제도로서 이것 또한 준공영제를 시행 중인 지역에 시내버스의 버스 회사로부터의 순수증차를 억제하고 정해진 버스 총량 내에서 노선을 선정하는 것으로 노선을 신설·연장하거나 증차하려면 다른 노선을 단축·폐지하거나 감차해야 하는 차돌리기와 비슷한 맥락이다. 어째 보면 학교돌리기라고 불려도 위화감이 없다.[1]
초등학교는 중고등학교에 비해 학교 총량제 정책에 영향을 덜 받기 때문에[2] 웬만하면 대부분 신설할 수 있다. 초등교육법상 초등학생들의 원활한 등교와[3] 학습권을 보장해주어야 하기 때문에 신도시가 세워지거나 주변이 아파트단지로 재개발되면 근처로 초등학교들이 여럿 세워지는 것으로 알 수 있다. 그러나 최근에는 초등학교마저 학교 총량제로 인해 신설이 아니라 이설을 택하는 학교가 생기고 있다.
본 정책의 시행 동기는 단연코 저출산으로 인한 출산율 감소로 학령 인구(+ 학급당 평균 학생수)의 지속적 감소로 새로운 학교를 신설하면 학생 수 충당에 심각한 어려움이 예상됐기 때문이다. 당장 2021학년도에 대부분의 지방대가 신입생 인원 미달 사태가 난 것만 보더라도 학령 인구 감소 문제가 심각한 사태에 직면해있다는 것을 알 수 있다.[4]
2. 논란
학교 신설에 대한 지역의 여건이나 수요와 관계없이 일률적인 정책 시행으로 현장에서의 불만과 갈등이 끊이지 않고 있다. 학교가 신설되지 않으니 통합학교 등이 건설되고 있다.하지만 최근들어 교육질 개선 및 교사의 업무분담 완화를 전제로 한 교육회복 방안이 추진되면서 학교 신설에 희망이 생겼다. 2021년 교육부는 과밀학급 해소와 학교신설을 위해 3조원을 투입한다고 밝혔다.
2.1. 학교 신설중단 및 기존 학교 과밀학급 발생
신규 아파트단지나 재건축단지, 신도시나 뉴타운개발에 따른 인구 이동으로 학교 신설 수요가 발생하나 학교 신설이 불허가가 나거나 늦어지면 학급 당 평균 학생 수가 그만큼 늘어나게 된다. 뿐만 아니라 교육의 질이 저하되고 담임교사의 반 학생 관리에도 어려움을 겪는다.특히 부산광역시 강서구 명지동에 위치한 명지국제신도시의 경우 2017년도에 명지중학교가 개교하였으나 과밀 현상으로 추가 중학교 신설이 절실한 상황인데 학교 총량제로 인하여 추가 중학교 신설이 어렵게 되자 기존 사립 경일중고등학교의 중학교를 폐교시켜 2020학도에 명지국제신도시 내에 공립 경일중학교로 재개교되었다.
또한 명지오션시티에 위치한 유일한 중등교육기관인 명호중학교와 명호고등학교는 2009년도에 개교하여 과밀 현상이 많이 일어나는데 이 역시 학교 총량제의 영향으로 추가 중학교 신설이 어렵게 되었다.[5]
1960년 3월 11일날 개교한 역사와 전통이 오래된 학교로 서면 일대랑 가장 가까이 위치한 중학교인 부산중앙중학교는 추후 2000년대 들어서 건물의 노후화가 심하게 진행된 관계로 경남중학교나 부산고등학교처럼 학교 건물을 재건축하느냐[6], 아예 다른 장소로 이전하느냐가 관건이었는데 결국 이전을 하는 것으로 결정하였고 개발이 한창 진행중인 정관신도시로 이전이 결정되었다.[7] 당시 정관신도시에는 중학교가 신정중학교 1개교 뿐이라 과밀 현상이 매우 극심했기에 새로운 학교를 신설하는 차원에서 이전이 결정되었던 것이다.
또한 신도시 지역은 아니지만 센텀시티 내의 유일한 중학교인 센텀중학교의 경우 센텀시티 내에 위치해 있어 학군도 뛰어난 덕분에 센텀이라는 교명으로 학생들과 학부모들로부터 진학을 희망하는 경우가 많아서 부산에서 유일하게 전교생 숫자가 1,000명을 넘어가는 초과밀학급 중학교다.(2022학년도 기준 무려 1,240명이다.)
학교 총량제로 인해 큰 피해를 본 도시가 있는데 바로 경상남도 양산시가 그 사례. 양산시는 양산물금신도시의 건설로 물금읍과 동면에 많은 인구가 유입되어 학령인구가 급격하게 늘어났는데도 불구하고 학교 총량제에 묶여 그동안 중학교와 고등학교를 신설할 수가 없었다.[8] 대표적인 예로 석산초등학교의 초과밀학급[9]을 해결하려 양산교육지원청은 초등학교를 신설하려 했고 경상남도교육청의 지원까지 받아냈지만 대한민국 교육부가 허가를 해주지 않아 울며 겨자 먹기로 초중통합학교(금오초등학교 + 금오중학교)로 개교하게 되었다.[10]
또한 양산시 물금읍 지역은 전체적으로 학교가 매우 부족한 편에 속하기 때문에 기존의 학교를 신도시 지역으로 이전할수도 없으며 그렇다고 폐교시키고 새로 지을수도 없는 상황이기도 하다.[11] 인구 10만이 넘어가는 물금읍 지역에 고등학교가 둘 뿐이니 과밀 현상이 극심하다. 결국 양산신도시에 증산고등학교를 신설하게 되었다.
2.2. 지역 갈등 조장
면적이 넓어 농어촌학교나 분교 형태로 운영하는 학교의 폐교 가속화를 불러오고 있다.또한, 같은 시·도 소재면 이전이 가능하므로 대도시에서는 원도심의 폐교 직전까지간 학교가 그 타겟이 되는데, 타 지역으로 이전할 시 도심 공동화, 슬럼화를 가속시킨다고 주장한다.
2.3. 폐교했어야 할 학교를 폐교하지 못한다
구도심 내 주민들이 죽어라 항의하거나 사학 재단이 폐교를 거부해 정작 폐교 대상 학교는 폐교되지 못하고, 학교 총량제로 인해 신도심 내 학교 신설도 안 되는 치명적인 문제가 생긴다.실제로 목포시 내 일반계 고등학교는 11개교[12]가 있으나 전부 다 학생수가 21~24학급 400명대에 불과해 이들 중 상당수가 당장 폐교당해도 할 말이 없는 상황이며, 구도심에 고등학교가 몰려있는 지역 특성상 원거리 통학생 비율이 상당히 높다. 원거리 통학 문제를 해결하려면 신도심 지역에 학교 신설을 하는 대신 구도심 지역에 위치한 8개교 중 최소 4개교 이상을 폐교시켰어야 했으나 무능한 전라남도교육청과 총량제 쿼터에 들어갔다는 이유로 구도심 지역에 눌러 앉은 채 손가락만 빠는 일부 고등학교들로 인해[13] 오히려 원거리 배정 현상만 심해지고 있다.
3. 사례
3.1. 중학교
- 경일중학교(부산)
- 군산남중학교[14]
- 나주금천중학교[15]
- 능허대중학교[16]
- 김해서중학교
- 동삼중학교
- 정관중학교
- 명지중학교(부산)
- 명호중학교
- 부산중앙중학교
- 삼락중학교
- 순천삼산중학교
- 신창중학교(충남)[17]
- 영도제일중학교
- 영동중학교(경기)[18]
- 윤산중학교
- 이리남중학교
- 전라중학교[19]
- 주성중학교
- 평택중학교[20]
- 항동중학교
3.2. 고등학교
- 경일고등학교[21]
- 김천중앙고등학교[22]
- 남악고등학교[23]
- 대전도안고등학교[A]
- 덕산고등학교(충남)
- 덕수고등학교[25]
- 봉황고등학교[26]
- 부경고등학교[27]
- 부산남고등학교[28]
- 비아고등학교[29]
- 송탄고등학교[30]
- 양현고등학교[A]
- 원주여자고등학교
- 전라고등학교
- 정관고등학교[32]
- 증산고등학교
- 홍성고등학교
4. 대안
4.1. 학교 내구연한 제도
| 학교 내구연한 제도 시행 예시 | ||||
| OOOO학년도 OO도 OO시 내 고등학교 내구연한 판정 | ||||
| 고등학교 | 학급 수 | 학생 수 | 판정 | 비고 |
| A고교 | 36(2) | 874명 | 연장 | |
| B고교 | 34(1) | 789명 | 연장 | |
| C고교 | 30(1) | 636명 | 만료 | 비리사학 |
| D고교 | 32(3) | 753명 | 연장 | |
| E고교 | 21(1) | 357명 | 만료 | 미달 학교 |
| F고교 | 27(1) | 608명 | 연장 | |
| G고교 | 38(2) | 887명 | 연장 | |
| H고교 | 24(2) | 514명 | 연장 | |
| A특성화고 | 24(1) | 538명 | 연장 | |
| B특성화고 | 18(1) | 138명 | 만료 | 미달 학교 |
학교 신설을 제한하지 않는 대신 주기적으로[33] 모든 학교들을 대상으로 내구연한 판정을 통해 연장 판정을 받지 못한 학교들을 강제로 폐교시키는 제도이다.
해당 제도가 시행될 경우 사립이라는 이유로 교육청이 그동안 폐교시키지 못했던 부적격 사립 학교들도[34] 내구연한 만료 판정만 내리면 예외없이 강제로 폐교시킬 수 있으며, 어려운 폐교 절차로 인해 계속 존치되었던 상습 미달 or 부적격 학교들을 적극적으로 폐교시킬 수 있게 된다.
학교 총량제가 적용되지 않아서 학교 신설이 수월해지며, 신도심 지역 내 학교 신설로 인해 구도심 학교들이 폐교 위기에 처하면 그냥 구도심 내 학교들에게 내구연한 만료 처분만 내리면 그만이기에 학교 신설을 위한 타 학교 이설이 필요없어지며, 이설 절차를 밟지 않아서 신설 기간이 짧아질 수 있다.
내구연한 판정 기준을 지역 여건에 상관없이 일률적으로 적용하면 시골 or 도서벽지 지역 내 학교들이 전멸하게 되는 치명적인 문제점이 발생할 수 있다. 해당 문제점을 방지하려면 지역 여건에 맞게 내구연한 판정 기준을 조정할 필요가 있다.[35]
| 내구연한 판정 기준 지역별 차등 적용 예시 | |||
| 지역 | 시행 여부 | 만료 기준 | 비고 |
| A시 | 시행 | 400명 이하 | |
| B시 | 시행 | 450명 이하 | |
| C시 | 미시행 | 없음 | 과밀지역 |
| A군 | 시행 | 240명 이하 | |
| B군 | 시행 | 120명 이하 | |
| C군 | 미시행 | 없음 | 도서벽지지역 |
4.2. 지역 거점형 고등학교 제도
일반적인 규격을 가진 고등학교들을 싹 다 폐교시키는 대신 대규모 거점형 고등학교를 신설해 각 권역마다 거점형 고등학교들을 1~2개씩 배치하는 제도이다.전라남도교육청이 시행하고 있는 거점고등학교와 전혀 다른 제도이다. 전라남도 내 거점고등학교들은 시/군 마다 일반고 1개, 특성화고 1개가 지정되며, 학급 수가 일반적인 고등학교와 별 차이가 없지만 거점형 학교 제도는 주거 구역마다[36] 1~2개씩 지정하며, 학급 수가 50~60개를 넘어간다.
학교 수를 줄이는 대신 학교의 규모를 크게 키워서 여유 공간이 많으며, 학령인구 감소 시 일부 부속 건물을 다른 용도로 전환할 수 있어서 학령인구 변동에 유동적으로 대처할 수 있다.
| 거점형 고등학교 배치 예시 | |||
| 학교 | 지역 | 학급 수 | 비고 |
| A고등학교 | A | 72(8) | |
| B고등학교 | B | 87(9) | |
| C고등학교 | C | 63(7) | |
| D고등학교 | C | 69(8) | |
| E고등학교 | D | 93(10) | |
[1] 다만 차량총량제의 경우 유상감차를 시행하고 있으므로 제로섬 게임이 아닌 네가티브섬이 될 수 있다는 차이점이 존재한다.[2] 학교 수에 비해 인구 수가 적은 지역이라면 총량제를 가차없이 걸어버린다.[3] 초등학교는 무조건 자신의 거주지랑 가까이 위치한 곳으로 배정된다. 그렇지만 교육부에서 허가를 해주어야 한다. 물론 초등학교는 거의 절대다수가 국공립이며 초등학교 신설에 관해서는 중고등학교와 달리 허가가 쉽게 나는 편이다.[4] 지방대뿐만 아니라 일부 지거국과 국립대들도 미달 사태가 조금씩 발생하였다.[5] 때문에 신호주거단지 내에 신설 학교인 신호중학교까지 통학하는 학생들이 많아졌으며 고등학교의 경우 낙동강하굿둑을 건너 남학생은 건국고등학교로, 여학생은 부산여자고등학교로 통학하는 학생들이 매우 많다. 2019학년도부터 경일고등학교가 특수지 고등학교에서 일반계로 전환되어 1학년 신입생들은 경일고등학교로 배정받았다.[6] 이 두개의 학교의 경우 2000년대 후반에 재건축이 결정되었고 옛 교사 모습을 전혀 찾아볼 수 없을 정도로 상전벽해가 되었다.[7] 만약 이 학교가 이전되지 않았으면 시설이 노후화되고 부지가 매우 협소한 서면중학교가 정관신도시로 이전되었을 것이며 교명도 변경되었을 것이다. 다만 사립 재단에서 운영중인 서면중학교와는 달리 공립인데다 지역 종속적인 교명이 아니었기에 중앙중학교의 이전이 결정되었다. 이전하면서 방곡리에 위치하게 되어서 바로 옆에 위치한 방곡초등학교와 마찬가지로 "방곡중학교"로 교명을 변경시키는 것이 어떻냐는 의견이 많이 나왔다. 허나 개교한지 오래되어 역사와 전통이 있는 중학교라 옛 교명을 그대로 사용하였다.[8] 그나마 2018년도에 개교한 물금중학교는 교육부의 허가를 받아서 개교하였다.[9] 한때 석산초등학교는 전교생이 무려 1,800명을 초과했으며 교원 숫자만 해도 100명 가까이 되었다.[10] 그만큼 높으신 분들의 탁상행정이 심각하다는 것이다.[11] 현재 양산에서 학생 숫자가 가장 적은 고등학교로는 하북면 소재 보광고등학교가 있지만 이 학교가 다른 곳으로 이전해버리면 하북면과 상북면에서 통학에 큰 문제가 발생한다.(가까운 학교로 대중교통으로 가는데만 1시간 넘게 걸린다 때문에 교차배정으로 울산광역시 울주군 언양읍에 위치한 언양고등학교로 통학하는 학생들도 있을 정도.) 따라서 보광고등학교의 물금읍 이전은 절대로 불가능하다. 비슷한 예시로 부산광역시 강서구 대저1동에 위치한 낙동중학교와 녹산동에 위치한 녹산중학교의 경우 폐교시켜버리면 통학에 큰 문제가 발생하여 전교생 숫자가 극히 적음에도 불구하고 존치하고 있다. 특히 녹산중학교는 전교생 숫자가 무려 "35명"에 불과하여 시골 분교 수준을 면치 못하고 있다.[12] 목포고, 덕인고, 마리아회고, 홍일고(이상 남학교), 목상고, 문태고, 영흥고(이상 남녀공학), 목포여고, 정명여고, 제일여고, 혜인여고(이상 여학교). 제일여고는 서산동에서 하당지구로 이전했다.[13] 단 목포고, 목포여고, 목포마리아회고는 제외. 이들은 살아남기 위해 오히려 신도심 이전을 추진하는 학교들이다. 이 중 목포고와 목포여고는 통합을 추진중이며, 결국 통합 이전이 확정되었다.[14] 2027년 3월에 조촌동으로 이전될 예정이다.[15] 나주시 빛가람동에 위치한 중학교로, 원래는 이름과 같이 금천면에 있었으나 학령인구 감소로 2017년 신도시 지역인 빛가람동으로 이전하였다.[16] 인천광역시 연수구에 위치한 중학교로, 원래는 옥련동에 위치해 있었으나. 2019년. 송도국제도시로 이전하였다.[17] 2024년 9월에 신창면 남성리 일대로 이전했다.[18] 망포동으로 이전될 예정이다.[19] 송천동 전주 에코시티 인구 증가로 중학교 신설을 계획했으나 소규모 학교의 폐교를 전제 조건으로 재검토 통보를 받았고, 학생수가 감소중이던 전라중학교가 이전했다.#[20] 2024년에 용죽지구(용죽초등학교 옆)로 이전했다.[21] 명지동에 위치한 고등학교로 학교장 전형 특수지 고등학교로 운영되다가 학교 총량제로 인하여 명지국제신도시 내 추가 고등학교 신설이 어렵게 되자 2019년도부터 평준화 일반계 고등학교로 전환되어 1학년 신입생을 받았다.[22] 2024년에 이전했다.[23] 남악신도시의 유일한 고등학교. 학교 총량제 때문에 근처에 사는 학생들이 엄청나게 몰려와 무더기로 다른 학교로 튕겨져나간다.[A] 해당 지역의 마지막 신설 고등학교라는 이유로 예외적으로 인가 규모보다 학급을 6개 더 수용할 수 있게 설계되었다.[25] 2022년 이전. 인문계가 위례신도시로 이전하는 것이며, 전문계는 기존 행당동 교사에 2024년까지 잔류한다.[26] 나주시 빛가람동에 위치한 고등학교로 원래 이름대로 봉황면에 있다가 학령 인구 감소로 신도시 지역인 빛가람동으로 이전했다.[27] 명지국제신도시 이전 논의가 한창 진행되었는데 동문회와 학부모들로부터 반대표가 더욱 많아서 무산되었다.[28] 최근 명지국제신도시 이전이 확정되었다.[29] 비아중학교를 비아고등학교로 개편하는 과정이 2019~2022년에 진행되었다.[30] 2025년에 고덕국제신도시로 이전될 예정이다.[A] [32] 2015년 3월에 개교한 부산광역시에서 가장 최근이자 마지막으로 개교한 일반계 고등학교로 학교 총량제 시행 이전인 2012년에 설립 인가를 받아 막차타고 무사히 개교할 수 있었다. 정관고를 마지막으로 기존의 학교가 이전해오지 않는한 더 이상의 추가 고등학교 신설은 없을 것이다.[33] 1~3년 간격[34] 대표적으로 이홍하 계열 학교.[35] 특정 지역에 소재한 학교만 판정 대상에 넣는 방식 등[36] 행정 구역이 아닌 실질적인 생활권을 반영한다. 예를 들어서 청라국제도시의 경우 실질적인 구역을 기준으로 1개교씩 총 3개교를 배치하는 방식.