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1. 개요
전국을 몇 개의 권역으로 나눈 뒤, 각 권역별로 비례대표제 선거를 치르는 것을 권역별 비례대표제라고 한다. 반면 권역으로 나누지 않고 (다르게 표현하면, 전국을 하나의 권역으로 보고) 비례대표제 선거를 치르는 것을 전국단위 비례대표제라고 한다.비례성 측면, 즉 정당의 지지율과 해당 정당의 의석 점유율의 일치도 측면에선 전국단위 비례대표제가 권역별 비례대표제보다 우월하다. 다만 권역별 의석수가 많을 경우는 큰 차이가 나지는 않는다.
유럽이나 중남미에는 완전 비례대표제, 즉 국회의원 전원을 비례대표제 방식으로 선출하는 국가가 많다. 이런 경우 전국단위 비례대표제를 채택하면 국회의원에게 지역 대표성이 없어지게 되므로, 이를 보완하기 위해서 권역별 비례대표제를 채택하는 곳이 다수다. 이런 경우에도 지역주의 완화, 지지율과 의석 맞추기 등의 이유로 전국단위 비례대표 의석이 따로 있는 경우가 많다. 하지만 완전 비례대표제 국가 중에서 전국단위 비례대표제를 채택한 곳도 있다. 가령 네덜란드가 그러하다.
또한 개방형 명부제를 채택하는 경우에도, 전국단위 비례대표제를 실시하면 투표용지에 들어가야 할 후보자 이름이 너무 많아져서 유권자가 선택하기 어렵게 된다. 이러한 문제를 보완하기 위해 권역별 비례대표제를 채택하기도 한다.[1]
역사적으로 다른 국가였거나 지방 분권이 강력하여 지역별 정체성이 강한 경우, 각 지역을 대변하기 위해 권역별 비례대표제를 실시하기도 한다. 벨기에, 독일, 폴란드, 스페인 등이 있다.
한 권역당 선출 의원 정수가 적을 경우 중대선거구제의 특징을 가지기도 한다. 실제로 대한민국 2023년 국회에서 지역구 의석을 4~7석의 권역별 개방형 비례대표제로 바꾸는 안이 제출된 적 있는데 '개방명부형 대선거구제'라는 용어를 사용했다.[2]
전국단위 비례대표제를 택하고 있는 곳은 대한민국, 네덜란드, 뉴질랜드, 대만 등이 있다. 권역별 비례대표제를 택하고 있는 곳으로는 벨기에, 독일, 핀란드, 노르웨이, 스페인, 폴란드, 일본 등이 있다. 권역별 비례대표제와 전국단위 비례대표제를 모두 택하고 있는 곳은 남아프리카공화국, 덴마크, 스웨덴 등이 있다.
2. 대한민국의 중앙선관위가 제안한 권역별 연동형 비례대표제
이하에서는 2015년에 대한민국의 중앙선거관리위원회가 대한민국 국회에 제안하였던 권역별 비례대표제를 설명한다. 해당 제도는 정확히 말하면 권역별 연동형 비례대표제이다. 따라서 아래 내용은 연동형 비례대표제 문서와 함께 읽으면 좋다.중앙선관위는 전국을 6개 권역으로 나누어 인구 비례에 따라 각 지역에 할당 의석을 배분한 뒤, 각 권역 내에서 정당 투표와 지역구 투표를 모두 실시한 다음, 정당 투표에서 많은 지지를 얻었으나 지역구에서 그만큼의 당선자를 배출하지 못한 정당의 경우 그 차이만큼 비례대표를 당선시켜주는 제도를 제안하였다.[3] 당시 지역구 의석과 비례의석은 200: 100으로 제안하였다.
2.1. 상세
헌법재판소가 2014년 현행 선거구에 대해 인구의 등가성에 어긋난다는 이유로 위헌결정을 내렸고, 이에 따라 제20대 국회의원 총선거 선거구 획정을 두고 논란이 일면서 이 제도가 주목받았다. 권역별 비례대표제는 권역별로 의석을 배분함으로써 선거구 획정에 따라 사라질 지역구의 현역 의원들을 배려해줄 수도 있고, 농어촌과 도시 사이의 인구 차이로 인한 농어촌 대표성 문제도 해결할 수 있을 것으로 기대되었기 때문.다만 이것을 논의해야 할 국회 상황을 보면, 2012년 들어선 19대 국회 기준 야권은 다수가 찬성하는데 반해 보수 여권인 새누리당 내부에선 국회의원들 찬성, 반대 비율이 1:2 정도라 국회 전체로는 58%가 찬성했다.# 각당의 이해관계에 대해선 이 글을 참고해도 좋다.
허나 2017년 이후 탄핵, 대선 정국을 거치며 보수정당이 쪼개지고 그 보수정당이 기반으로 삼던 영남 지역주의도 균열이 발생, 2018년 지방선거에선 그것이 확인사살되면서 보수정당 의원들도 어떤 스탠스를 취해야 할지 묘한 상황이 되어버렸다. 소선거구제를 고집할 경우 2020년 21대 총선에서 더불어민주당에 의석을 완전히 잠식당할지도 모른다는 불안감이 있기 때문에 선거구제 개편에 찬성할 가능성도 있는 상황. 문재인 대통령도 과거 독일식 비례대표제에 긍정적인 신호를 보낸 적이 있기 때문에, 현행 선거구제가 개편될 가능성은 21세기 들어 어느 때보다 높아보이는건 사실이다. 다만 이것이 권역별 비례대표제가 될지, 중대선거구제가 될지 아니면 소선거구제에 석패율제 추가 같은 다른 안이 될지는 아직 미지수다.
참고자료: 문답으로 쉽게 풀어본 논란의 권역별 비례대표제 A~Z. 그 외 장단점 등에 대한 논의는 독일식 정당명부제 항목도 참조하면 좋다. 다만 그쪽 항목에서는 한국에 독일식 정당명부제를 그대로 도입한다는 것을 전제로 이루어진 논의라는 점을 유의하자. 다양한 비례대표제의 유형을 알고 싶다면 비례대표제 항목 참조.
일본 중의원 의원 총선거에서 적용되는 비례대표제 또한 권역별 비례대표제의 일종으로 생각할 수 있다. 단, 한국 선관위에서 모델로 한 독일식 정당명부제와는 구체적인 적용 방식이 다르다. 지역구에서 정당 투표만큼 의석을 얻지 못한 것을 비례대표로 보충해주지 않는 대신 석패율제가 존재하지만, 독일식 정당명부제와는 달리 표의 불비례성 해소에 있어서는 한계를 가진다.
2.2. 목적
가장 큰 목적은 지역주의 완화와 사표방지이다. 우선 본 제도 도입시 의석 독식 현상 같은 지역주의가 완화될 수 있다. 물론 소선거구제로도 지역주의가 타파되는 경향이 어느정도 보여질 순 있지만 한계가 있고, 또 소선거구제는 전형적인 승자 독식 체제다보니 정치권에서 '상대방이 죽어야 내가 산다' 식의 갈등 격화와 발목 잡기가 심화될 수 있다.사표 방지 측면에선 민의가 그대로 정치권 지형에 반영된다는 점에서 장점으로 거론된다. 실제 2010년대까지 한국의 선거제도는 세계에서 가장 비례성이 좋지 않은 축에 든다. 다만 아랫 그림에서 주의할 점은 군부독재시기였던 1980년대 국회의원 선거 결과까지 포함되어있다는 것이다. 당시엔 좀 억지스럽지만 전국구 의원의 2/3가 제1당
2.3. 도입시 예상
이런저런 예상들이 많지만 2017년 탄핵, 대선 정국 이후 바뀐 정치 지형에 맞게 설명하자면, 2018년 기준 정당지지율이 50%를 넘어가는 현 여권(더불어민주당)에 유리하다. 총선에서 50%의 득표율을 받는다면 자연히 의석수 50%를 가져가기 때문이다. 하지만 한편에서는 손해라는 의견도 있는데, 기존 소선거구제에서는 정당 지지율 50%라면 의석수를 거의 60~70% 가깝게 가져갔기 때문이다.이런 상황을 극단적으로 보여주는 사례가 2018년 지방선거 당시 수도권 광역의회선거 결과이다. 더불어민주당은 약 50%, 자유한국당은 약 25%의 정당득표율을 받았지만 소선거구제인데다 지역구의석이 비례대표의석에 비해 압도적인 현행 선거법상 의석은 더민주가 9할 이상을 쓸어담아갔다. 나머지 소수정당들 상황은 더 말할 것도 없고...반면에 중대선거구제로 치러지는 기초의원선거는 더민주가 낙승하긴 했지만 나머지 정당(특히 자유한국당)들도 소선거구제만큼 큰 타격을 입진 않았다.[4][5]
때문에 소선거구제의 문제점을 과거부터 지속적으로 지적해온 여권 입장에선 아이러니한 부분. 다만 문재인 대통령이 2018년 국회에 제시한 헌법 개정안을 보면 연동형 비례대표제 추진을 암시하는듯한 문구가 있어[6] 여권까진 몰라도 정부 차원에서 입장을 바꿀 여지는 적어보인다. 문제는 이 헌법 개정안이 지방선거 동시 투표 문제와 연계되어 쟁점화되면서 흐지부지되었다는 거지만... 즉, 현재로선 다시 국회 차원의 논의가 필요한 상황이다.
자유한국당의 자체분석으로 2018년 지방선거 비례대표 득표율 결과를 권역별 비례대표제로 대입해보면 의원정수 300석으로 대략 더불어민주당 186석, 자유한국당 80석, 바른미래당 18석, 민주평화당 4석, 정의당 9석, 기타 3석 정도가 나온다고 보고 있어서 현행방식, 연동형 비례대표, 도농복합 중대선거구제 등 다른 방식보다는 유리 또는 덜 불리하다고 보고 있다. 민주당도 소선거구제 200명 권역별 비례대표 100명으로 이 방식을 당론으로 추진하고 있다.
2.3.1. 정의당 등 소수정당
봉쇄조항만 넘긴다면 지역구에서 승리하지 않아도 의석을 득표율만큼 확보할 수 있어 의석이 대거 늘어날 것으로 추측된다. 2018 지방선거에서 참패하긴 했으나, 정의당의 경우 노조 세력이 강한 울산 및 경남 동부, 민생당의 경우 수도권 일부와 호남 일부 지역을 전략적으로 공세할 가능성이 있다. 특히 비례대표 선거의 경우 최근 총선에서 정당 득표율 2위를 국민의당이 차지하는 등, 지역구 선거와 결이 다른 비례대표 투표 경향을 보여주었기 때문에, 지역구 의원 중심의 선거 운동에 취약한 소수정당들은 정당 차원의 선거 전략으로 선회할 것이다. 즉 20대 총선 기준 7.2%의 정당득표율을 얻고도 정작 의석은 지역구 2석 + 비례대표 4석 = 총 6석밖에 얻지 못한 정의당 같은 어느 정도 규모를 가진 소수정당의 경우 일정 득표율만 넘긴다면 가장 선망하는 구도라고 볼 수 있다.다만 독일식 정당명부 비례대표제처럼 5% 미만 정당에 의석배분하지 않을 경우, 과연 소수정당에 무조건 유리할지는 의문을 표하는 사람도 있다.[7] 우선 소수정당 중에서도 마이너인 녹색당, 노동당 등의 정당은 권역별 비례대표제를 도입해도 갈 길이 요원해보인다. 정의당도 확실한 안정선은 아니라 언제든 퇴출될 가능성을 배제할 수 없고,[8] 권역별 의석이 적을 경우 오히려 손해를 볼 수도 있고, 이는 이정미 대표 등이 전국 단위 연동형 비례대표제를 주장하는 바의 기저에 깔려있는 것으로 보인다.
3. 대한민국의 21대 국회에서 제안된 권역별 비례대표제
21대 국회 정개특위에 권역별 비례대표제를 도입하자는 제안이 나왔다. 큰틀에서 보면 현행 비례대표제 47석(약 50석)을 3개 정도의 권역을 나눠서 비례대표 의원을 선출하는 방식이다.2023년 5월 국회 정개특위는 500명의 시민들을 대상으로 숙의공론조사를 시행하였다.
5월 10일 참여연대는 권역별 비례대표제 반대 카드뉴스를 보도했다. 실질적으로 봉쇄조항이 올라가서 선거법이 정한 3%보다 높아지고, 그래서 진입장벽이 높아진다고 지적했다. 또한 비례대표 의원도 지역만을 대변하게 되고, 소수자를 대변하는 비례대표 의원이 적어진다고 지적했다. #
5월 14일 정개특위 조사결과가 발표되었다. 전국단위 38→58%, 권역별 45→40%로 권역별 비례대표제 반대가 더 높게 나왔다.#
5월 15일 참여연대는 정개특위 조사결과에 대해 논평을 발표했다. 권역별 비례대표제에 대해, "한 선거구에서 선출하는 비례대표 의원수가 적을수록면 비례성이 약화된다는 당연한 사실 앞에서 시민들이 이러한 제도를 선호하지 않는다는걸 알 수 있다." 고 말했다.#
6월 7일, 한성민 한국외국어대학교 정치외교학과 교수는 경향신문 기고에서 국회에서 추진되는 권역별 비례대표제에 우려의 입장을 밝혔다. 현행 방식에 비해 비례성이 약화된다는 지적이다. 또한 지역대표성은 이미 소선거구제로 보장받고 있다고 말하며, 외국에서 권역별 비례대표제를 하는 경우는 완전 비례대표제인 경우라고 말했다.#
8월 29일, 국회 정개특위 전문가 여론조사가 발표되었다. 전공자와 비전공자 모두 전국단위 비례대표제 선호가 권역별 비례대표제보다 높았다. 전국단위 55%, 권역별 45% #
9월, 국회에서 좀 더 자세한 권역별 비례대표제 계획이 나왔다. 자세한것은 상세 문단 참고 ##
9월 5일 오마이뉴스에 기사가 나왔다. 권역별 비례대표제가 지역주의를 완화한다는 김진표의장의 발언을 비판했다. 영남출신 민주당 비례대표의원, 호남출신 국민의힘 비례대표의원이 나오는게 지역주의 극복과 무슨 상관이 있냐고 비판했다. 사실상 봉쇄조항이 올라간다고 비판했다. 5월 숙의공론조사에서 권역별 비례대표제 반대가 과반인 58%가 나온것을 언급했다. 권역별 비례대표제가 비례성, 대표성을 떨어뜨린다고 비판했다. 또한 양당이 위성정당으로, 권역별 지역정당을 만들가능성이 있다는 추측을 내놓았다. #
10월 26일 권역별 비례대표제가 게리맨더링이라는 기사가이 나왔다. 비례를 권역별로 나누면, 실질적인 봉쇄조항이 늘어난다.[9] 이렇게 되면 비례에서 사표가 늘어난다. 그러면 권역을 어떻게 설정하느냐에 따라 의석이 차이가 나게된다는 것이다. 강원도를 수도권에 붙일지, TK에 붙일지 여부와 TK + 호남으로 할지, 부울경 + 호남으로 할지 여부에 따라 의석이 차이가 나게 된다는 것이다. 또한 지방에 의석을 더 줘야 한다는 명분으로, 권역별로 인구 대비 의석수를 달리할 예정이다. 헌재에서 선거구 획정으로 정한 인구편차 2:1을 여기에 사용하려한다. 각 정당이 본인들이 유리한 선거구에 더 많은 의석을 배정하려는 중이라고 밝혔다. #
11월 11일 한겨례에 기사가 나왔다. 기사내용은 권역별 비례대표제가 국민의힘과 민주당의 밀실야합이라는 내용이다. 또 권역별 비례대표의 인구비례를 맞추지 않은것은 인구에 맞추면 지방이 의석수가 적기 때문에, 지역균형을 맞추기 위해 의도한 것이라는 내용이다. 또 한편으로 정의당은 권역별 비례대표제가 실제로 시행될시, 거대양당 말고는 비례에서 당선될 수 없으므로 진보정당들과 연합해 가능한 모든 지역구에 후보를 낼것이라고 입장을 밝혔다. #
12월 11일 조선일보에 기사가 나왔다. 기사에서는 권역별 비례대표제를 하면, 비례대표에서도 지역대표성을 가지게 된다고 했다. 그리고 현행 비례대표는 지역이익이 아닌, 국가적인 의제를 해결하는 역할을 하는데, 이것이 불가능해지게 된다는 이야기도 했다. 또한 직능대표성이 떨어진다고도 했다. 국민의 힘 관계자는 인터뷰에서, 권역별 비례대표제는 논쟁의 요소가 많다고 했다.#
12월 22일 개혁연합신당이 주최한 '대한민국, 어떤 나라로 가야 하는가'에서 조국과 사회민주당의 천호선이 권역별 비례대표제를 지역주의를 더 강화하는 제도라고 비판했다. 비례에서 노골적으로 충청 vs TK, 부울경 vs 호남 구도를 만드는 제도라고 비판했다. #
2024년 1월 23일 참여연대에서 성명을 발표했다. 권역별 비례대표제 추진은, 비례성과 대표성 강화라는 선거제 개혁 원칙을 무시하는 것이라고 말했다. 또한 지난 정개특위 공론조사, 공청회, 전문가조사, 여론조사 에서 알 수 있듯이 국민들이 원하는 선거제 개혁방향은 비례성과 대표성을 높이는 것이라고 말했다. # 24일#과 25일#도 연속으로 성명을 발표했다.
3.1. 방식
현행 전국단위 비례대표제의 47석을 3개 권역으로 나눈다.##선거구 획정 기준인 2023년 1월 기준 인구는 수도권 50.54%, 중부권 23.42%, 남부권 26.05% 이다. 전체의석 대비 의석은 수도권 38.29%, 중부권 29.78%, 남부권 31.91% 이다. 인구대비 수도권은 과소대표되고 나머지 권역은 과대대표된다. 중부권이 남부권에 비해 과대대표 되는 비율이 높다. 권역이 허경영 국가혁명당 명예대표가 과거 2007년 제17대 대통령 선거 출마 당시 '33가지 대표 공약' 중 하나로 '경기도 전체를 서울특별시로, 전국 9개 도(道)를 4개 도로 합병'하자며 제안한 행정구역 '충강도(충청권+강원도)', '전경도(전라권+경남권)'와 비슷하다. 봉쇄조항이 현행 선거법의 3%보다 올라간다.
3.2. 도입시 예상
봉쇄조항이 상승하므로 정의당등 소수정당은 당선되기 힘들다. 그러므로 진보정당들이 연합해 예전의 통합진보당같은 연합정당을 만들 가능성이 있다.[10] 전국단위 비례대표제를 없애고 지역을 대표하는 권역별 비례대표제를 만들었으므로, 지역주의 타파를 주장하는 정당이 각광받을 가능성이 있다. 권역별 비례대표제는 시민, 시민단체, 전문가, 학계등에서 모두 반대가 과반인 방식이다. 이 제도를 양당이 추진한다면, 양당에 비판적인 표를 끌어오는 중도정당이 생길 가능성이 있다.3.3. 여론조사
- 5월 14일 정개특위 숙의공론조사. 전국단위 38→58%, 권역별 45→40%로 권역별 비례대표제 반대가 더 높게 나왔다.#
- 8월 29일 정개특위 전문가 여론조사. 전공자와 비전공자 모두 전국단위 비례대표제 선호가 권역별 비례대표제보다 높았다. 전국단위 55%, 권역별 45% #
4. 관련 항목
[1] 자서 투표제를 도입하는 방법도 있지만 이러면 시각장애인의 투표가 사실상 봉쇄된다.[2] 우리나라는 비례대표 하면 폐쇄형 전국단일 비례를 생각하기에 혼동을 막기 위해 저렇게 한 것으로 보인다.[3] 여기서 전국을 6개 권역으로 나누어 각 지역에 의석을 배분하는 것이 권역별 비례대표제적 요소이고, 정당득표율과 지역구 당선자의 차이만큼 비례대표를 추가로 당선시키는 것이 연동형 비례대표제적 요소이다.[4] 다만 중대선거구제는 권역별 비례대표제에 비해 여전히 군소 정당의 지지를 대변하지 못하여 거대 정당 체제를 고착시킨다는 단점이 지적된다. 예를 들어, 2명을 선출하는 지역구에서 3명의 후보가 나왔을 때 각 후보 득표율이 41%, 39%, 20%라면, 두 대형 정당 후보들은 당선되지만 군소 정당의 20% 지지율은 무시된다는 것. 특히 한국의 경우 보통 3~4인을 뽑는 중선거구제가 아닌 지선 기초의원 같은 경우 다수가 2인을 뽑는 구조로 되어있어 양당제를 더 고착화시킨다는 평가.[5] 중선거구제에서는 2~4위만 해도 당선되는데 투표자는 1명만 찍을 수 있기 때문에 반대로 소수의견이 과대대표되는 경우도 있다. 예를 들어 7회 지선에서 동대문구의 구청장 선거 득표율은 64.5% vs 25.9%로 더민주의 압도적 우세였는데, 구의회는 10:8로 훨씬 차이가 적었다. 물론 한 당이 압도적으로 의회를 장악하는 건 좋은 일은 아니지만 이것을 민의가 정확히 반영됐다고 할 수는 없는 부분. 반대로 자유한국당이 손해를 본 경우도 있는데, 대구 수성구청장 선거에서 낙승했지만 구의회에서는 민주당이 1당이 되었다.[6] 제3장 제44조 제3항: 국회의원의 선거구와 비례대표제, 그 밖의 선거에 관한 사항은 법률로 정하되(현행 헌법과 유사한 부분), 국회의 의석은 투표자의 의사에 비례하여 배분하여야 한다(추가부분).[7] 현재 국내의 비례대표정당투표제에서 3%인 퇴출 규정은 비례대표가 늘어나면 군소정당 난립 때문에 상향할 가능성이 높다.[8] 다만 사표론 때문에 차선이나 차악으로 민주당에 표를 주는 진보층도 상당하기 때문에 퇴출 규정이 5%로 올라가면 더민주의 일부 진보표가 정의당으로 더 쏠리면서 정의당을 존속시킬 가능성은 있다. 물론 정의당 자체 저력도 무시할 순 없는게, 2018년 지방선거만 봐도 정의당은 정당득표율에서 약 9%를 기록한 바 있다.[9] 비례의석을 늘리지않고 권역별 비례대표제를 시행하면, 권역별 비례의석이 현재 전국비례의석보다 적기 때문[10] 예로 들자면 정의당+노동당+녹색당이 합친다던지...