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1. 개요
- 한자: 封鎖條項 / 阻止條項
- 영어: Electoral threshold
- 일본어: 阻止条項
비례대표제 선거에서 군소정당의 과도한 난립을 막기 위해 의석 획득을 위한 최소 정당득표율을 규정하는 것. 선거에 참여하는 각 정당은 해당 득표율 이상을 득표해야 유효한 득표로 인정되어 그 비율만큼 의석을 배분받을 수 있으며, 득표율 달성에 실패할 경우 의석을 얻지 못한다. 이러한 특성 때문에 '문턱조항', '저지조항'으로도 불린다.
2. 봉쇄조항에 대한 견해
2.1. 옹호
봉쇄조항이 엄격할 경우 극단주의 세력을 포함한 군소정당의 난립 방지 효과를 확실히 볼 수 있다. 특히 과도한 정치혼란이나 비주류 극단주의 정당의 의석 확보를 사전에 차단할 수 있다. 예시로서 나치당부터가 바이마르 공화국에서 봉쇄조항이 없었던 비례대표제의 맹점으로 계속 소수 원내 정당으로나마 존속할 수 있었는데, 그렇게해서 조금씩 세력을 넓혀가서 결국은 나치당이 집권 정당이되었다.최고평균법이 아닌 최대잔여법(최대잉여법)을 사용할 경우, 봉쇄조항이 없으면 군소정당이 과대대표된다. 특히 비례의석수가 많을수록 이 경향이 크다. 최대잔여법은 비례의석수 × 정당득표율로 계산한후 정수부분을 우선배분하고, 나머지는 소수점이 큰 정당 순서대로 배분한다. 한바퀴 다돌고나면, 다음정당에 배분한다. 또한 거대정당도 위성정당을 만들 요인이 크다. 정당이 난립하게될 가능성이 크다.
물론 봉쇄조항이 지나치게 엄격하면[1] 그것대로 문제가 생긴다. 1995년 러시아 하원의원 선거에서는 봉쇄조항으로 인해 정당투표의 무려 45%가 사표가 되어 버려, 봉쇄조항만 넘기면 실 득표율의 2배 가까운 의석을 얻는 현상이 나타났다. 그외에도 튀르키예의 경우에는 봉쇄조항 규정이 무려 10%를 받아야만 의석 배분을 했었던 전례가 있었기때문에,[2] 이런 경우가 매우 심했다. 이런 부작용을 줄이기 위해 봉쇄조항을 너그럽게 하면, 이번에는 사표를 위한 민의 왜곡 방지 효과를 볼 수 있는 대신 봉쇄조항의 본래 취지인 군소정당 난립을 막기 어려워지는 문제가 생긴다. 따라서 군소정당 난립 문제와 사표로 인한 민의 왜곡 문제 사이의 타협은 필수불가결하기 때문에 봉쇄조항의 기준을 적절히 맞추는 것이 중요하다.
2.2. 반대
앞서 언급했듯 봉쇄조항은 사표로 인한 민의 왜곡이 발생할 수 있다. 봉쇄조항을 충족한 정당만으로 비율을 다시 산정하여 의석이 나눠지므로 주요 정당들에게 실 득표보다 더 많은 의석이 배분될 수 있기 때문이다.또한 군소정당의 정치적 영향력이 매우 미미한 양당제인 미국만 봐도 도널드 트럼프가 주류 보수정당인 공화당에 들어가서 2016년 대선에서 신승한 것이나[3], 데이비드 듀크가 1989년 루이지애나 하원의원 선거에서 당선된 사례만 봐도 봉쇄조항으로 군소정당의 난립을 막아봐야 극단주의 세력이 되려 주류정당에 침투할 수도 있다. 오히려 극단주의적이지 않은 이들까지 배제하여 정치적 다양성만 파괴하는 봉쇄조항은 불필요하다고 보는 견해도 있다.
3. 각국의 봉쇄조항
3.1. 대한민국
3.1.1. 국회의원 선거
득표율 3% 또는 지역구 5석제3공화국에서 전국구 의석이 신설되면서 동시에 봉쇄조항 규정이 도입되었다. 제3공화국 당시에는 지역구 의석 3석 내지 득표율 5% 이상을 획득한 정당에게만 전국구 의석을 배분하는 방식이었다. 이후로 제4공화국 때는 전국구 제도가 폐지되었으니 논외로 치고, 제5공화국 때 전국구 의석이 부활한 이후로는 지역구 의석 5석 이상이 전국구 의석 배분의 기준이 되었다. 이후로 1992년 총선때부터는 지역구 득표의 3% 이상을 획득하거나 지역구에서 5명 이상 당선될 경우에 비례대표 의석을 얻을 수 있게 되었다가, 최종적으로 2001년 헌법재판소의 판결로 비례대표 의원을 별도로 선출하게 되어 비례대표 득표의 3% 이상을 획득할시에 의석을 얻도록 하였다. 다만 지역구 5석 이상을 확보하면 비례대표 의석을 얻을 수 있다는 규정도 여전히 남아있다.
2가지 조건 중, 전자만을 만족시켜 의석을 배분받은 정당은 간혹 나오나, 후자만을 만족시켜 봉쇄조항을 넘긴 정당은 제22대 국회의원 선거까지 나오지 않았다. 다만 제일 근접한 사례로, 2004년 총선에서 자유민주연합은 지역구 4명 당선에 비례대표 득표율 3% 미만(2.82%)으로 봉쇄조항에 걸려 비례대표 의석을 얻지 못했는데 만약 지역구 1석을 더 얻어서 5석을 확보했더라면 지역구 관련 규정으로 봉쇄조항을 넘어, 비례대표 득표율이 그대로였어도 자유민주연합은 2석의 비례대표 의석을 얻고 김종필 총재가 전인미답의 국회의원 10선 고지를 밟을 수도 있었다.[4]
정당 득표율이 2%대에 머물고 지역구 당선 의석 수도 5석 미만으로 확보해서 각 선거별로 안타깝게 봉쇄조항을 넘기지 못한 정당은 아래와 같다.
| 연도 | 선거명 | 정당명 | 정당 득표율 | 지역구 확보 의석 수 |
| 2004년 | 제17대 국회의원 선거 | [[자유민주연합| | 2.82% | 4석[5] |
| 2008년 | 제18대 국회의원 선거 | [[진보신당| | 2.94% | 0석 |
| [[기독사랑실천당| | 2.59% | |||
| 2016년 | 제20대 국회의원 선거 | [[기독자유당| | 2.74% | |
| 2020년 | 제21대 국회의원 선거 | | 2.71% | |
| 2024년 | 제22대 국회의원 선거 | [[자유통일당| | 2.26% | |
| | 2.14% |
3.1.2. 지방의회 선거
득표율 5%국회의원이 아닌 지방의회의원의 비례대표는 유효득표의 5%를 얻어야 의석이 배분된다. 여기서는 지역구를 따지지 않는다. 정수가 적다 보니 봉쇄조항을 넘겨도 당선인을 못 내는 상황이 꽤 많이 나온다. 기초의회는 비례대표 정원이 1명인 경우도 적지 않게 있다.
광역의회비례대표 선거에는 특이하게도 봉쇄조항과 정반대격인 조항도 존재한다.[6] 이 조항에 근거하면, 특정 정당이 득표를 아무리 많이 했더라도, 그 당은 정수의 2/3를 넘는 의석을 획득할 수 없다. 특정 정당의 득표율이 2/3를 넘는 경우엔, 정수의 2/3에 해당하는 의석을 먼저 그 당에 배분한 후에 남는 의석을 나머지 당끼리 나누게 된다. 이런 경우에도 5% 봉쇄조항은 여전히 유효하지만, 예외적으로 봉쇄조항을 넘긴 당이 나머지 당 중에 단 1개도 없을 때가 있을 수 있는데, 이런 경우 남는 의석을 공석으로 처리하는 게 아니라 봉쇄조항조차 무시하고 그 소수당에게 의석이 갈 수도 있다. 그러고도 자리가 남으면 그대로 공석이 된다. 물론 정수가 적어서 그런 상황까지 갈 가능성은 매우 희박하지만.
이러한 사례가 제6회 전국동시지방선거 경상북도의회 비례대표 선거에서 실제로 있었다. 당시 경북도의회 비례대표 정수는 6명, 봉쇄조항을 넘긴 정당은 새누리당 75.17%, 새정치민주연합 16.44% 두 정당 뿐이었는데, 배분 공식을 곧이곧대로 적용할 경우엔 새누리당 5석, 새정치민주연합 1석이 되어야 했으나, 위의 조항이 적용되어 실제로는 새누리당 4석, 새정치민주연합 2석이 배분되었다.
봉쇄조항조차 무시된 예는 현실에는 없으나, 이런 경우를 생각해 볼 수 있다. 갑당, 을당 두 정당이 출마한 광역의회비례대표 선거(정수 3석)에서 갑당이 96%, 을당이 4%를 득표한 경우, 갑당은 2/3에 해당하는 2석밖에 얻지 못하고, 을당은 봉쇄조항을 충족하지 못했지만 1석을 획득하게 된다.
다만 광역의회와 기초의회를 통틀어서 비례의석이 20석 이상인 지방의회가 없다. 즉, 실질적 봉쇄조항은 더 높다. 그리고 지역마다 차이가 심하다.
3.2. 대만
득표율 5% 또는 지역구 5석대만은 한국과 비례대표 제도가 비슷하며, 저지선만 5%다. 입법원 총선에서 지역구 5석 이상 또는 비례대표 득표율 5%를 얻으면 비례대표 의석을 배분받는다.
2016년 총선에서 신당은 비례대표 득표율 4.84%를 얻었지만 0.16%p가 모자라서 비례대표 의석을 배분받지 못하고 낙선했다.
3.3. 독일
득표율 5% 또는 지역구 3석바이마르 공화국 시절 군소정당 난립으로 과반수 구성이 어려워져서 정부 성립이 어려웠고, 나치당과 같은 극단주의 정당들의 발호로 국정운영이 어려웠기 때문에 서독 시절 봉쇄조항을 신설했다. 현재 독일연방공화국에선 봉쇄조항을 5%로 두고 있고, 2013년 총선에서도 오랫동안 자유주의 우파정당으로 있었던 자민당과 당시 신생 포퓰리즘 정당이었던 독일을 위한 대안이 각각 4.8%, 4.7%를 득표해 5% 하한선에 미달하여 원내의석을 하나도 확보하지 못하였다. 반면 2021년 총선에서는 그 동안 연방하원에 안정적으로 진출한 좌파 정당이었던 좌파당이 4.9%를 득표했으나, 지역구에서 3석을 확보하여 의석을 어느 정도까지는 지킬 수 있었다.
정당명부 비례대표제의 대표적인 나라인 독일의 경우 연방하원의 봉쇄조항은 비례득표 5%이다. 이전까지는 득표율 5% 혹은 지역구 3석이었으나 2023년 6월 법 개정으로 허들이 올라갔다. 이 과정에서 지역구 3석 이상은 무난히 당선시킬 수 있으나 정작 정당득표율이 5%에 미달하는 좌파당은 당연히 법 개정에 반대했으나 법 개정을 막지 못했다. 2024년 헌법재판소가 이를 무효로 판정하고, 지역구에서 3곳 이상 당선되면 전국 득표율이 5％를 밑돌아도 의석을 배분한다는 개정 이전 단서조항을 계속 적용하라고 판시했다.#
남슐레스비히 유권자 연합 같은 일부 정당은 봉쇄조항을 적용받지 않는다. 연방상원은 선거가 아니라 주정부서 파견된 대표단으로 구성되므로 해당하지 않는다.
3.4. 튀르키예
득표율 7%과거 튀르키예에서는 봉쇄조항 기준이 10%로 높은 편이었는데, 원래 1980년대 군부 쿠데타 이후 명목상으로는 정당 난립을 막는다는 명분으로 도입된 조치이지만, 실질적으로는 쿠르드족을 배제하려는 의도로 의심되고 있다. 그러나 2015년 총선 이래로 쿠르드인의 지지를 받으면서 터키계 주민들에게는 진보적인 가치로 어필하는 민주사회주의 정당인 인민민주당이 생기면서 지금은 쿠르드계 정당이 원내에 진출하고 있다.
한편 이 과하게 높은 봉쇄조항은 1980년대 군부 세력에 의해 만들어졌지만, 역설적으로 튀르키예 군부는 2002년 과하게 높은 봉쇄조항 때문에 어부지리로 압승을 거둔 에르도안에게 대거 숙청당하게 된다. 에르도안이 집권한 2002년 총선에서는 정의개발당이 34%, 공화인민당이 19%를 득표했는데, 나머지 정당들이 모두 10% 득표율을 못 얻으면서 정의개발당이 의석의 2/3를 넘어 73%를 가져가게 되었다.
2022년 3월 31일 선거법 개정으로 7%로 낮아졌지만 여전히 타 국가들과 비교해보면 높은 편이다. 이것도 사실 정치적 민주화를 위해서라기보다는 에르도안 대통령이 이끄는 정의개발당의 우군 역할을 맡는 민족주의운동당의 득표율 저하를 우려, 이들을 돕기 위해서 개정된 것이다.
3.5. 스페인
득표율 3%하원에서 채택하고 있다. 기준은 해당 선거구 내에서 3%. 그러나 권역별 비례대표제를 채택하기 때문에 의석 수가 24명 이상이 되지 않는 선거구에는 적용하지 않는다.
스페인 하원은 권역별 비례대표제를 채택하고 있는데 선거구당 의석 수가 적어서 3%를 넘어도 의석 배분을 못 받을 수가 있다. 예를 들면 5%를 득표한다 하더라도 선거구의 의석 정원이 20명이 안 되면 반올림 문제로 의석을 배분받지 못한다. 그런데 스페인의 하원 선거구에서 의석 정원이 25명 이상인 선거구는 마드리드(36명)와 바르셀로나(31명)뿐이고 또한 이들은 인구 대비 의석이 적은 선거구이다. 나머지 선거구 대부분은 발렌시아(16석), 알리칸테(12석), 세비야(12석)를 빼면 10석도 안 되고 3석, 4석 되는 지역구도 있다. 이렇게 되면 사실상의 봉쇄조항 기준이 더 높아진다. 아울러 스페인의 총선 제도는 여러 나라들이 그렇듯 도시보다는 농어촌에 인구 대비 의석 수가 많은데 이런 선거구들이 대부분 앞서 언급한 3석, 4석짜리 선거구이다. 그래서 비례대표제를 채택했음에도 군소정당의 진입이 어렵다는 평을 듣는다.
3.6. 러시아
득표율 5%과거 국가두마가 완전 비례대표제로 선출되었을 때는 봉쇄조항 기준이 7%로 매우 높았다. 정작 원내 야당들이 지리멸렬하기에 통합 러시아당과 블라디미르 푸틴의 독주를 도운 셈이다. 애초에 국가두마 선거제도를 완전 비례대표제로 바꾼 때가 푸틴 정부 때이다. 보리스 넴초프같이 진짜 푸틴에게 위협적인 정적들이 있는 정당들은 정작 국가두마에 의석이 없었다. 지금은 소선거구제와 비례대표제를 병행하게 되면서 5%로 낮아졌다.
3.7. 우크라이나
득표율 5%우크라이나 진보사회당은 2002년 총선에서 3.22%를, 2006년 총선에서 2.93%를 득표하면서 두 선거에서 모두 근소한 차이로 우크라이나 최고 라다에 입성하지 못했고 이후 지속적인 득표율 하락으로 군소정당으로 전락했다. 우크라이나 사회당 역시 2007년 총선에서 2.83%를 득표한 후 다시 최고 라다에 입성하지 못하고 있다. 우크라이나 공산당은 2014년 총선에서 3.88%를 득표한 후 최고 라다에 진출하지 못하고 있으며, 스보보다 역시 2014년 총선에서 4.71%를 득표한 후 비례 의석을 못 내고 있다. 급진당은 2019년 총선에서 4.01%를 득표한 후 앞으로의 전망이 좋지 않은 상황이다. 이처럼 잦은 봉쇄조항의 변화로 인해 의석을 얻지 못한 정당들은 다음 선거에서 몰락하는 경향이 있다.
3.8. 인도네시아
득표율 4%- 1955~2004 - 봉쇄조항 없음
- 2009 - 2.5%
- 2014 - 3.5%
- 2019, 2024 - 4%
인도네시아는 오랫동안 봉쇄조항을 두지 않다가 2008년 선거법 개정으로 전국 득표율 기준 2.5%의 하원 봉쇄조항이 처음 도입되었다. 그 이전까지 인도네시아의 다당제 자유 선거에서는 1~2석만을 확보한 군소 정당이 숱하게 원내 진입하는 일이 당연시되었다. 그러나 봉쇄조항이 도입되자마자 2009년 선거부터 8~10개 주류 정당만이 원내에 진입하는 오늘날과 같은 선거 구도가 갖추어지게 되었다.
2024년 총선 기준 봉쇄조항 기준을 넘긴 원내정당은 8개다. 분절적 다당제로 분류되는 인도네시아 정치 지형상, 이 8개 정당 가운데 세력이 가장 작은 정당인 민주당조차 하원 총 580석 가운데 44석을 확보해 여차하면 캐스팅보트를 쥘 수 있으므로 독립적으로 목소리를 낼 수 있다.
또한, 인도네시아는 전국 단위 하원 선거에서만 봉쇄조항이 적용되고 지방의회 선거에서는 봉쇄조항이 적용되지 않는다. 2008년 처음 선거법 개정으로 봉쇄조항이 적용될 때 이와 같았고, 2012년 선거법 개정에서 하원 봉쇄조항을 3.5%로 설정하며 지방의회에도 적용하게 되었는데, 이에 반발하는 14개 정당이 헌법소원을 내 헌재 판결에 따라 지방선거 봉쇄조항은 폐지되었다.
2014년 총선에서는 2009년 총선에서 봉쇄조항 기준을 넘긴 정당들 가운데 하원 입성에 실패한 경우는 없었다. 그러나 2019년 처음으로 기존 원내정당 가운데 인민양심당(Partai Hanura)이 봉쇄조항 미달로 원내에서 퇴출되었고, 2024년에는 통합개발당(PPP)이 퇴출되었다. 특히 통합개발당은 2024년 득표율이 3.87%였으므로 봉쇄조항 기준이 3.5%에서 4%로 높아진 일의 직접적 피해자가 되었다.
4. 봉쇄조항이 없는 나라
일부 국가는 봉쇄조항이 없는 경우도 있다. 대표적인 국가로는 일본, 남아프리카 공화국, 핀란드, 네팔, 네덜란드, 브라질이 있다.- 핀란드의 경우 봉쇄조항은 없으나 권역별 비례대표제를 실시하고 있어 선거구당 의원 수가 평균 15명 정도로 많지 않은 편이라 봉쇄조항이 필요 없는 쪽에 가깝다. 의원정수 15인을 기준으로 대강 계산해보자면 100(%)÷15(인)=6.7(%/인)으로, 약 6% 남짓한 정당득표율을 얻어야 비로소 1석을 획득한다. 이 6%가 실질적인 봉쇄조항으로 작용하는 것. 물론 정당별 표의 분포에 따라 정확한 수치는 변할 수 있다.
- 반면 남아공의 경우 전국 단위 비례대표제라 실제로 0.2%를 득표한 정당도 의석을 얻는 경우가 나타나는데, 이에 따라 사표가 거의 발생하지 않지만 군소정당의 난립이 일어나는 편으로, 남아공 의회에 의석이 있는 정당만 총 13개이다. 14년 총선의 경우 유효표 1840만 표 중 사표는 18만 표로, 전체의 0.9%에 불과했다. 다만 남아공에서는 아프리카 국민회의의 영향력이 워낙 압도적이라 군소정당 난립으로 인한 정치 혼란이 나타나진 않는 상태이다.
- 네팔도 0.22%만 득표해도 의석을 획득할 수 있지만, 주요 3대 정당(네팔 의회당, 마르크스-레닌주의 네팔공산당, 마오이스트)이 의석의 대부분을 차지하고 있고 나머지 정당의 의석 확보율은 극히 미미한 수준인데, 2015년 총선에서 20개가 넘는 군소정당이 의회에 진출했지만, 601석이나 되는 네팔 의회에서 3대 정당을 제외한 군소정당의 의석 합계는 80석도 되지 않는다.
[1] 특히 권역별 비례대표제가 아닌 전국단위 비례대표제에서 봉쇄조항이 지나치게 엄격하면 문제가 생긴다.[2] 현재는 7%로 조금 완화되었다.[3] 트럼프주의가 극우 이데올로기라는 데에는 2021년 기점 이후로 학계에선 거의 논란이 없다. 논란이 되는 것은 트럼프주의가 학술적으로 파시즘이냐 아니냐는 정도[4] 이 경우 실제 선거 결과와 비교할 때 자민련 대신 열린우리당과 민주노동당의 비례대표 의석이 1석씩 줄게 되었을 것이다. 참고로 이 당시 김종필의 낙선으로 인해 마지막으로 의원이 된 사람이 민주노동당 비례 8번이었던 노회찬이었다.[5] 정당득표율 3% 미만 정당 중 유일하게 지역구 의석을 확보 하였다.[6] 공직선거법 제190조의2 2항, 국회 / 기초의회는 해당 없음.