미승인국가

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일부 유엔 회원국이 승인하지 않은 유엔 참관국	팔레스타인
일부 유엔 회원국에게 승인받지 않은 유엔 회원국이나 초소형국민체 및 나라를 자칭한 세력은 기재하지 않음.		}}}}}}}}}

1. 개요2. 국가성과의 관계3. 목록4. 특이 사례5. 여담

1. 개요

미승인국가(未承認國家, unrecognised state) 또는 미승인국(未承認國)[1]이란 국제사회의 일원이 되는 국가로서의 승인되어야 할 지위를 인정받지 못한 국가를 가리킨다. 미승인국을 구분하는 개념은 명확히 정해져 있지 않지만 일반적으로는 타 국가들의 국가 승인율이나 유엔에 가입하여 국가로서의 지위를 얻을 수 있는가를 기준으로 삼는다.

2. 국가성과의 관계

국가가 성립하려면 국민, 영토, 주권이라는 국가의 3요소를 가지고 있어야 한다. 그런데 이러한 3가지 요소를 갖추고 있어서 국가로서 기능하고는 있으나 타국과의 상호작용이 중요한 세계화 시대에 접어들면서 타국의 승인을 하나라도 더 확보하는 것도 제4의 요소가 되었다. 몬테비데오 협약(1933)에 따르면 국제법상으로는 외교권이 추가되어야 한다고 본다. 반드시 그런 것은 아니지만 승인을 적게 받은 국가는 상대적으로 국제기구 참여에도 제약이 생기는 등 각종 교류 면에서 불리하다.

다만 타 국가의 승인은 국가성(statehood)에 결정적인 영향을 끼치지 않는다. 국가로서의 승인은 대상국과 개별 국가들 사이에서만 효력을 가지며 이러한 승인이 집단적으로 이루어지더라도 승인의 효력은 개별적으로 발생한다. 정식으로 국가 승인에 대한 공표나 성명이 없더라도 영사의 파견이나 조약 체결의 행위도 암묵적인 국가 승인 행위로 간주하며 영국과 같이 아예 국가나 정부 승인에 관여하지 않고 해당국과의 대상 현안에 대해서만 관여하는 경우도 있다. 아울러 현 국제법상으로는 국가들이 타국을 승인해야 하는 법적 의무는 전혀 존재하지 않는다. 얼마나 많은 국가의 승인을 받아야 국제사회의 승인을 받은 것으로 간주할 수 있는지를 정한 국제적 규범도 부재하다. 따라서 일부 국가의 승인을 받았으나 다른 나머지 국가의 승인을 받지 못한 국가성을 가진 실체가 존재할 수 있다.

대표적으로 제2차 세계 대전 이전인 1933년 몬테비데오 협약이 체결됐을 당시만 해도 지구상에 국가 수는 75개 남짓에 불과했지만 2차 대전 종전 이후 탈식민지 시대와 탈냉전 시대를 거치면서 수많은 신생국가가 수립됐다. 이들 신생국 중 적지 않은 수가 몬테비데오 협약상 국가의 요건을 갖추지 못했음에도 국가성을 인정받았거나[2] 반대로 요건을 충족함에도 국가성을 확립하지 못한 사례도 많다.[3] 승인이라는 행위가 법률적 효과를 수반하는 외교적, 정치적 행위임과 동시에 재량적이고 임시적인 성질도 보일 수 있기 때문이다. 따라서 집단적 승인이 국가 성립에 대한 보편적인 규범을 도출할 수 있는 법적결단이라고 보기는 곤란한 면이 있다.

21세기 들어 국가 인정의 기준을 명확히 해야 할 필요성이 생기면서 유엔에서 국가로서의 지위를 얻을 수 있는지에 대한 여부가 미승인국가를 구분하는 방법 중 하나가 되었다. 예를 들면 팔레스타인은 미국을 포함한 9개국의 반대와 대한민국을 포함한 41개국의 기권에도 불구하고 유럽과 이슬람 국가들의 지지로 유엔 옵서버 국가로서의 지위 부여 표결이 통과됨으로써 사실상의 국가 승인을 받고 국가로서 인정받게 되었다. 개별 국가에서 팔레스타인을 국가로 취급해줄지 여부와는 무관하게 적어도 국제 외교에서는 국가로 활동할 수 있게 된 것이다. 하지만 이것과는 별개로 한국은 팔레스타인의 국가 승인을 하지 않았기에 요르단강 서안 지구와 가자지구 관련 영사조력은 주 이스라엘 대한민국 대사관에서 지원하고 있다.

미승인국가는 국제 사회의 인정을 받지 못하더라도 '국가'로서의 실체가 존재하는 경우만을 언급하므로 구호기사단처럼 여러 국가에 의해 주권국으로 인정되나 영토/국민이라는 물리적 실체를 갖추지 못한 정치 단체 등은 언급하지 않는다. 망명 정부도 국가의 기본 요소인 영토를 가지고 있지 않으므로 언급하지 않는다. 자치정부만 가지고 있을 뿐 스스로 어떤 나라의 일원임을 인정하는 지역에 대해서는 속령 및 자치정부 문서에 서술한다.

3. 목록

자세한 내용은 미승인국가/목록 문서 참고하십시오.

4. 특이 사례

독일 재통일 이전 독일의 경우

서독은 동독의 실체를 사실상 인정하긴 하였으나 공식적으론 자신을 독일 전체의 유일 합법 정부로 보았다. 그래서 정부 소재지는 본이었으나 명목상의 수도는 베를린이었다. 서독은 정부 수립 이후 한동안 (소련을 제외한) 동독을 인정하는 국가와 외교관계를 맺지 않으며 이미 맺은 경우 단절한다는 '할슈타인 원칙'을 추구하였다. 그러나 1969년 빌리 브란트 수상이 취임해서 동방정책을 추진하면서 1972년 동서독 기본조약으로 할슈타인 원칙은 사실상 폐기되었다.
반면 동독은 1970년대 이후부터 '자본주의 민족국가' 서독과는 별개의 '사회주의 민족국가'를 내세우면서 서독과의 통일을 사실상 포기했다. 이는 베를린 장벽으로 서독과의 체제경쟁에서 사실상 패배를 인정한 이후 정권 붕괴를 막기 위한 고육지책이었는데, 그렇기 때문에 자신을 굳이 독일의 전체 유일 합법 정부로 간주하려는 생각은 하지 않아서 서독을 국가로 인정하지 않을 이유는 없었다. 그래서 상대방 관련 업무도 서독은 내독부(한국의 통일부와 유사)에서, 동독은 외무부에서 처리했다.

한반도의 경우

대한민국은 한반도 북부를 실효지배하고 있는 북한 정부를 인정하지 않는다. 대한민국 헌법 3조에 '대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다.'로 규정되어 있다. 즉, 대한민국 정부는 자신들이 한반도 유일한 합법 정부이며 북한을 '휴전선 이북지역을 불법적으로 점거한 반국가단체이자 반란군'으로 간주하고 있다. 그래서 실제로 통제하지 못 하고 있는 이북 5도에도 명목상의 행정기관을 존속시키고 있다. 하지만 대한민국 헌법의 하위법령 및 유엔 동시가입, 동시수교 인정 등 국제조약관계, 상호협약 등에서 대한민국은 일각에서 서로의 존재를 실질적으로 인정하고 있다고 간주하기도 한다. 대한민국 사법부에서는 이를 특수한 이중적 지위라고 표현하고 있다. 또한 서독과 마찬가지로 제3공화국 이전까지는 남북한 동시수교 불가 원칙을 유지하였으나 제3세계 국가와 적극적으로 외교를 전개하기 위해 폐기하였다.
북한은 2023년 12월까지는 대한민국의 실효지배영역을 '미해방지구'라고 부르며 한반도 전체를 자기네들의 영토로 간주하고 대한민국의 실체를 인정하지 않았지만 2024년에 대한민국을 국가로 인정하고 자신의 영토를 '한반도 북반부'로 축소함과 동시에[4] 대한민국을 제1주적국가로 간주하기 시작했다. 미해방지구 해방이 아니라 국가 대 국가로서 대결구도를 굳혀가는 모양새로 보아야 한다. 대한민국을 세계에서 북한만이 인정하지 않았는데 북한이 승인하면서 어찌됐건 대한민국은 1948년 정부수립 후 76년 만에 처음으로 미승인국가에서 벗어났다.(...)

중화인민공화국과 중화민국은 '하나의 중국'이라는 원칙을 내세워 동시수교 불가 방침을 유지하고 있다. 즉, 자신만이 전 중국을 대표하는 유일한 합법 정부이기에 동시수교는 안 된다는 입장이다. 근래 들어 중화민국 측에서는 수교국 수가 지속적으로 감소하는 추세이고 민주화되면서 타이완 독립운동 내지는 양국론, 화독이 용인되어 "중국과 대만은 각자가 고유한 주권을 가진 개별국가"라는 이유로 동시수교를 허용하는 쪽으로 선회하였지만 중화인민공화국 측의 입장 변화는 없기 때문에 실제로 양안 동시 수교국은 없다. 한쪽과 수교 후 다른 쪽과 단교하는 데 약간 시간이 걸려서 일시적 동시수교국이 있을 수 있기는 하지만 행정처리 상의 시간차 문제일 뿐 별다른 의미는 없다.

소련은 오랜 기간 냉전으로 인한 분단국가 중 사회주의/공산주의 진영만 국가로 인정하고 수교했다.

소련은 한반도 내 총선거를 실시하여 정부를 수립한다는 미국 주도의 유엔총회 결의안에 반발하였으며 유엔한국위원단이 북한 지역으로 입국하는 것을 막았다. 결국 남한 지역에만 대한민국 정부가 수립되는 결과를 낳았고 북한 지역에서는 '조선민주주의인민공화국'의 단독 정권을 수립했다. 소련은 북한만 국가로 인정하고 수교했다가 대한민국은 1990년이 되어서야 인정하고 수교했다.
중화민국은 중국을 통치하는 유일한 국가였으나 국공내전 이후 중국 대륙을 장악한 중국공산당 측이 중화인민공화국을 세워 대륙과 대만으로 분단되었다. 본디 중화민국은 1924년 소련과 수교하고 활발하게 교류하는 등 사이가 긴밀했으나 국공내전 말기에 사이가 틀어지고 국부천대 직전엔 단교까지 하게 될 정도로 사이가 나빠졌다. 소련 입장에서는 새로운 중국 정부가 수립되었기 때문에 굳이 국민당 측과 관계를 유지할 이유를 느끼지 못했고 미련 없이 승인을 취소했다. 결국 냉전 종식 이후 러시아 연방이나 구 소련에 속했던 다른 나라들이 대만과 비공식관계를 수립하면서 이런 대립관계도 해소되었다.
남베트남은 인정하지 않고 북베트남하고만 수교했다.
예외적으로 서독과 북예멘은 소련이 국가로 인정하였다. 서독과 소련은 1955년에 수교하였고, 예멘은 다른 분단국과 달리 비슷한 시기에 양쪽이 독립한 것이 아니라 북예멘 독립 후 약 50년이 지나서 남예멘이 독립한 것이라 그렇다.

반대로 미국은 오랜 기간 동안 자본주의 진영만 국가로 인정하고 수교했다.

대한민국을 한반도의 유일한 합법정부로 인정하고 1948년에 수교했다.[5] 북한을 인정하지 않았으나 1991년 북한의 유엔 가입에 거부권을 행사하지 않아 묵시적으로 승인했으며 2005년에는 극비회담을 통해 직접 주권 국가로 인정하기도 했다.
남베트남만 베트남의 국가로 인정했다. 베트남 통일 후 국교가 단절되었다가 1994년에 재수교했다. 다만 베트남 통일 이후 베트남 사회주의 공화국의 유엔 가입(1977년)에 거부권을 행사하지 않았다.
서독은 국가로서의 승인과 함께 수교했고 동독은 계속 인정하지 않다가 동서간 화해 분위기가 찾아온 시기인 1974년에 수교했다.
북예멘은 예멘 왕국 시절인 1947년 수교했고 남예멘은 영국에게 독립한 1967년 영사관까지 설치하고 승인했다. 다만 남예멘과 미국은 사이가 좋은 것은 아니었는데 1969년에 남예멘에서 일방적으로 미국과의 국교를 끊고 교류를 단절했으며 1979년에는 미국이 테러지원국 명단을 만들 때 원년 멤버로 정할 정도로 남예멘을 경계했다.

코소보와 팔레스타인은 국제사회에서 이를 승인한 나라와 승인하지 않은 나라가 엇비슷하게 갈리고 있다. 대한민국은 코소보를 승인했으나 세르비아와의 관계를 의식해 아직 외교관계는 없으며 팔레스타인은 이스라엘과의 관계를 의식하여 승인하지 않았다. 코소보는 미수교국임에도 불구하고 비자 없이 방문할 수 있다.

종종 대사급 외교 관계가 없는 나라와 미승인국을 혼동하는 경우가 있는데 엄연히 다르다. 예컨대 대한민국은 쿠바 [6], 시리아 [7], 코소보 [8], 그리고 2019년 7월 이전의 북마케도니아 [9]와는 외교관계가 없(었)으나 그렇다고 이들 국가를 승인하지 않는 것은 아니다. 대한민국이 승인하지 않은 나라를 포함하면 대만과 팔레스타인, 소말릴란드, 북키프로스 등도 있다.

극단적으로 예를 들자면 대만은 전 세계의 국가 수는 15개국이라고 주장하지 않는다. 물론 북키프로스도 전 세계에 딱 두 나라만 있다고 주장하지 않는다.

싱가포르는 과거에는 중화인민공화국과 중화민국 사이에서 줄타기 외교를 했으나 양측 모두를 승인하지 않았다. 1992년 결국 중화인민공화국을 정식 국가로 승인하고 수교하였으며 중화민국은 끝내 승인하지 않았지만 승인하지 않은 중화민국(대만)과도 친밀한 관계를 맺고 있다.

부탄은 중화인민공화국을 승인하고 중화민국은 승인하지 않고 있다. 다만 양안 모두와 외교관계가 없다.

마이크로네이션도 국가가 아니다. 마이크로네이션은 외부의 주권을 가진 세력에게 전혀 인정받지 못한다는 점에서 미승인국가와 구분된다.

노스센티널섬은 인도 정부의 주권이 미치지 못하나 국제적으로 인도의 영토로 간주된다.

1991년 이전 소련의 구성국이었던 벨라루스, 우크라이나는 소련과는 별도로 유엔 가입은 했으나 다른 나라의 승인은 받지 못한 묘한 상황이 연출되기도 했다.[10] 심지어 벨라루스와 우크라이나 자신이 자신의 독립을 인정하지 않았다. 사실 이 때문에 정식 국가와 미승인국가의 기준을 '유엔의 승인'으로 잡는 것이 부당하다고 주장하는 소수의 근거가 되기도 했다.

몽골은 유엔 비회원국인 대만만 승인하지 않았다. 중화민국 시절 몽골을 영유하고자 했던 중화민국은 몽골 독립세력과 분쟁을 치렀으나 결국 소련의 압력으로 독립을 승인했는데 국부천대로 소련과 단교하자 몽골 승인도 철회했기 때문이다. 이 상태는 2012년까지 이어지다가 결국 이 해에 몽골을 승인했다. 이 때문에 중화민국이 주장하는 공식 영토는 몽골이 포함되어 있는데 정작 해당 지역을 영토로 하는 국가인 몽골을 국가로 승인하는 아이러니가 펼쳐지기도 했다.

대부분 불안정하여 대만, 북키프로스, 트란스니스트리아를 제외하고 외교부 여행경보에서는 대부분 특별여행경보 또는 출국권고, 여행금지로 나온다.

바티칸은 미승인국으로 간주된 적이 단 한 번도 없었다.

5. 여담

세계지도에는 미승인한 지역의 국경선을 제대로 표시해주지 않은 경우가 많다. 예를 들어 사하라 아랍 민주 공화국(서사하라)의 주권이 모로코에 있다고 간주하는 한국은 두 나라 사이의 경계선을 점선으로 표시하고 있다. 점선으로 표기해 주는 것은 아주 양반이고 똑같이 한국에서 발간되는 지도인데 남오세티야나 소말릴란드처럼 아예 지도상에 점선조차 표기하지 않는 경우가 훨씬 많다.

1983년에는 당시 대한민국에서 미승인하던 중화인민공화국의 민항기가 대한민국 영토에 불시착했던 적이 있다. 이로 인해 미승인국가끼리 협상을 하는 상황이 벌어졌는데, 덕분에 양국간 소통의 물꼬가 트여 1992년 수교까지 이르게 되었다.

동서독이 양분되어 각각 통치되고 있던 시절에 독일민주공화국에서 발간한 독일 지도에는 베를린 지역이 온전히 자기 영토인 것처럼 별도의 구분을 주지 않았다. 전체적인 그림에서 베를린은 작은 한조각이어서 베를린 내의 서독 영토를 생략했을 수도 있겠지만, 당대 상황으로 미루어 볼 때 정치적인 의도가 담겼을 가능성이 훨씬 크다.

[1] 국립국어원 표준국어대사전에 등재된 명칭은 미승인국가다.[2] 콩고, 르완다, 브룬디, 기니-비사우 등.[3] 대만, 코소보 등.[4] 다만 유사시 대한민국을 침공, 점령해 자국 영토로 편입한다는 방침을 밝혀 영유권에 대해서는 완전히 포기하지 않은 여지는 남겨놓았다.[5] 수교 연도는 조미수호통상조약의 것을 따랐다.[6] 전통적인 친북 성향 국가로 2011년 김정일이 사망하자 쿠바 정부는 공식적인 애도기간을 선포하고 조기를 게양할 정도였다. 그동안 대한민국과 쿠바는 비공식적인 관계를 지속해 오다가 2024년 2월 14일 수교하면서 외교 관계를 수립하였다.[7] 역시 전통적인 친북 성향 국가다.[8] 독립 이후 대한민국이 승인했으나 코소보의 독립을 인정하지 않고 있는 세르비아와의 갈등이 한국의 외교관계에 장애가 되고 있다.[9] 2019년 7월 18일 공식 수교. 이전에는 그리스와의 관계를 의식하여 수교하지 못했다. 다만 무비자 협정은 이전에 이루어졌다.[10] 1945년에 유엔이 창설되면서 당시 미국과 영국의 자치령이었던 필리핀 자치령과 인도 자치령(Dominion of India)이 가입하는 것에 대한 형평성을 맞추기 위하여 우크라이나 소비에트 사회주의 공화국과 벨로루시 소비에트 사회주의 공화국은 함께 소련과 별도로 유엔에 가입했다.