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최근 수정 시각 : 2020-03-17 17:42:23

관료제

官僚制 / Bureaucracy

1. 개요2. 역사
2.1. 어원2.2. 막스 베버의 초기 관료제 모델2.3. 20세기 탈산업사회 모델의 영향2.4. 20세기 일본식 관료제의 영향2.5. 이후 다양한 모델의 제시
3. 특징
3.1. 장점3.2. 단점3.3. 관료제를 위한 변론
4. 각국의 관료제를 정리한 그림(?)5. 기타6. 관련 문서

1. 개요

문서화된 규칙을 기초로 확립된 분업화와 계층화된 조직구조. 관료제 하에서는 각 구성원이 계층화된 위계질서를 가지고, 업무를 세분화하여 그 업무를 한정된 관할권을 가진 사람들에게 배정하고, 인간관계가 아닌 일정한 규칙과 절차에 따라 업무를 처리하게 된다. 그 결과 전통 및 관습적 권위에 의존하지 않으며, 합리성과 합규칙성을 기반으로 비자의적 행동(impersonal conduct)이 최대한 억제된다. 관료제의 구성원[1]은 신분이나 인맥이 아닌 실적에 따라 평가받으며 그 결과 조직 전체의 효율성은 증가한다. 실적은 효율성에 부합하는지 여부에 따라 결정되기 때문이다.

관료제는 정부와 동의어가 아니다. 정부뿐 아니라 민간에서도 관료제를 확립할 수 있다. 회사와 같은 영리단체도 본질적으로는 관료제적인 특성을 갖는다.[2] 더 나아가 자선단체나 종교단체[3] 등의 비영리단체에서도 이런 성격이 나타내는 경우가 종종 있다. 최근 관료제는 비판의 대상이 되는 경우가 많지만 제대로 관리될 경우, 민간 기업에 크게 뒤떨어지지 않거나 비슷한 수준의 생산성을 보여주기도 한다는 연구 결과도 있다.

2. 역사

2.1. 어원

관료제의 어원은 bureau(사무실)와 -cracy(지배)로 사무실 책상 물림이 사람을 지배한다는 말이다. 막스 베버[4]가 주장한 조직의 형태 중 가장 대표적인 것. 베버 본인은 이 체계를 "가장 합리적이며 효율적인 조직의 형태"라고 했다.[5] 비학술적인 측면에서는 관료제를 정부조직이나 기업에서 볼 수 있는 피라미드 조직으로 정의할 수 있다.

2.2. 막스 베버의 초기 관료제 모델

막스 베버에 의하면 관료주의 조직은 분업화된 전문화, 위계서열 엄격, 문서주의, 연공서열과 능력에 의한 승진 등의 특징을 가지고 있다. 관료제는 필요한 직무에 따라 직위를 고안하고 직위 간의 위계적 서열을 미리 결정하는 것이다. 그러면 누가 그 직위에 임명되어도 각 직위자는 서열에 따라 지시를 순차적으로 이행하게 된다. 이러한 조직은 당시 기존에 있던 귀족중심적(혹은 엽관제적) 조직과는 다르게 높은 효율성과 정치적 중립성을 가져왔기에 당시에 만연했던 정치와 행정(또는 경영)간의 거리를 둘 수 있었다.

베버에 의해 체계화되기 전에도 원형적인 개념은 있으나, 이론을 정립한 베버의 서양 중심적 관점에서[6] 농업사회에서 산업사회로 변화하면서 생겨난 체계 또는 그런 거대조직의 구성 및 작동체계를 뜻한다. 관료제라고 번역조어한 것은 19세기까지 국가 행정조직 외에는 이 개념에 해당하는 거대조직이 딱히 없었기 때문이다. 20세기 들어 자본주의가 고도화하면서 관료제 조직을 갖는 거대한 기업이 생겨나고 보편화되었다. 일본에서는 줄여서 관제(官制) 또는 관제조직이라고도 한다.

2.3. 20세기 탈산업사회 모델의 영향

20세기 후반 들어 탈산업사회(또는 후기산업사회)라는 사회변화 모델이 대두됨에 따라 산업사회의 핵심적 구성원리인 관료제는 많은 학문적 관심을 받았다. 전술한 막스 베버 이후 베버의 그늘을 벗어나 팀제 조직이나 매트릭스형 조직 등 탈관료제 모형을 찾으려는 노력이 계속되어 왔지만 대규모 조직을 운영하는데 있어서는 아직 막스 베버의 관료제를 대체할 만한 조직모델이 없는 형편. 베버가 괜히 사회과학의 본좌 소리를 듣는게 아니다.

덕택에 시스템 엔지니어링도 이 관료제의 체제에서 따온 개념들이 많다. Top-Down 접근방식이나 이를 토대로 한 WBS(Work Break-down Structure) 등이 있다.

2.4. 20세기 일본식 관료제의 영향

서구는 20세기 중후반 일본의 성장을 보며 그 원인을 찾고자 했는데, 그들이 보기에 일본의 관료제가 여타 모델과는 상당한 차이를 보여 눈길을 끌었다. 일본의 조직은 고용안정성을 바탕으로 한 '높은 충성심'과 '관리자-피관리자간의 긴밀한 관계' 등 몇가지 특징을 가지고 있었고, 이때까지만 해도 상당수 학자들은 이런 일본 모델이 이상적이라고 생각했다.[7] 하지만 1980년대 거품경제가 터지고 일본 경제가 무너지면서 서구에서 이런 평가는 쏙 들어가게 되는데(...), 이후 일본 관료제의 부정부패, 능력보단 인맥, 연공서열을 중시하는 점이 노동자의 향상심을 해칠 수도 있다는 점 등 단점도 부각되었다. 그 외 일본식 모델의 장단점에 대한 자세한 내용은 앤서니 기든스 저 <현대 사회학>을 참고할 것.

2.5. 이후 다양한 모델의 제시

일본 모델은 관료제에서 유의해야할 점을 상기시켜주었고, 이를 정반합시켜 새로운 이론들이 경영 관행 등에서 나타나게 되었다.

관료제를 보완 또는 대체할 새로운 조직 이론으론 팀제, 탈관료제(Adhocracy), 민간위탁 등이 제시되었고, 알다시피 현재 시행되고 있는 곳도 제법 많다. 또 서로 다른 분야의 사람들간 교류를 통해 전체를 보는 눈을 길러주는 융합분야도 관심사이다.

3. 특징

3.1. 장점

3.2. 단점

이 항목만 이상하게 알차다고 느낀다면 기분 탓이다[15][16]



관료제가 왜 문제점이 발생하는지에 대해서는 몇 가지 의견이 있다.
  • 경직성: Merton 모형. 여기서는 최고관리자의 지나친 통제가 관료제의 병폐를 유발한다는 점을 지적한다.
  • 분할성: Selznik 모형. 여기서는 권한의 위임 및 전문화가 이해관계의 분열, 훈련된 무능 등을 초래하는 문제를 지적한다.
  • 무사안일성: Gouldner 모형. 여기서는 관료들의 규칙에 의거한 소극적 행동이 병리현상을 초래한다는 점을 다룬다.

막스 베버 역시 관료제의 한계점을 의식하였고, "쇠우리"(Iron Cage)라는 독특한 표현을 사용하여, 본래의 개신교적 윤리라는 색채를 잃어버린 관료제가 껍데기만 남은 채로 굴러가게 되는 것을 경계하였다. 개신교 윤리를 간직한 "관료"(bureaucrat)에 대해 베버가 그렸던 모습을 대강 정리하면 다음과 같다.
  • 사심이 없으며 공명정대할 것.
  • "Job"이 아닌 "Vocation"으로서 필요한 전문적 역량을 갖추기 위해 노력할 것.
  • 개인에 대한 충성심이 아니라, 자신의 맡은 역할에 충성할 것.

즉, 위의 기준에 부합하지 못하는 사람들로 채워진 관료제적 조직은 비효율성을 초래하게 되며, 이런 조직들로 굴러가는 현대사회는 곧 쇠우리와도 같다는 뜻이 되겠다.

관료제의 문제점에 대해 일목요연하게 정리한 것으로, 만약 우리가 어떤 관료제적 조직에 그 무엇이든지 요구할 경우, "예산이 없습니다.", "시간이 없습니다.", "인원이 없습니다.", "권한이 없습니다.", "선례가 없습니다." 의 다섯 가지 답변 중 하나[17]를 들을 수 있을 것이라는 얘기도 있다.(…) 결국, 매사에 책임감이 없고 일처리를 제대로 할 "의지가 없습니다."도 포함한다는 이야기다.

그 외에도 관료제의 역기능에 관련된 개념들에 대해 정리해 보면 다음과 같다.
이 악랄한 요약을 이해하기 위해서 설명을 좀 더 붙여주자면, 직원A를 가정하자. 이 A는 자신의 업무가 과중하다가 생각하여 인원의 충원을 요구한다. 여기까지는 합리적이다. 그런데, 이 직원 A는 자신의 권한을 침해할 수 있는 동료가 아니라 하급자를 원한다(개념1). 그래서 직원 B가 고용된다. 직원 B는 A가 다 하지 못한 업무를 하게 된다. 하지만 동료가 아닌 하급직원이 충원되었기 때문에 동료였다면 필요없는 업무가 새로 발생한다. 관리업무, 명령 업무, 보고 업무, 감시 업무 등이 그것이다. 이 때문에 2명으로 끝날 수 있는 인원 충원은 3명째로 접어드는데, 이 직원 C는 직원 B의 하급자이다. 이걸로 A가 B와 C를 관리하는 업무와 B가 C를 관리하는 업무, 그리고 A-B-C사이의 보고 및 감독 업무가 새로 등장하였다. 이하 반복.

공산주의 유머 항목에서 이와 같은 단점들을 과장, 희화화시킨 각종 블랙 조크들을 감상할 수 있다.

3.3. 관료제를 위한 변론

위와 같이 관료제를 너무 까기만 하니깐 1980년대 이후 Kaufman, Milward & Rainey, Meier 등은 관료제를 옹호하는 논문을 써내기 시작했다. 그들의 주된 논거는 관료제가 완벽하다는 것이 아니라, 관료제 역시 문제점이 있으나 실제보다 더 많이 비판 받는다는 것이다. 그리고 그들은 그 이유로 정치인들의 정치적인 이유를 들고 있다. 정치인들의 삽질도 관료들에게 넘기면 국민들은 이에 속아 관료들만 욕한다는 것이다. 애시당초 관료제가 심각하게 ㅄ인 제도 였고 다른 차선의 좋은 제도가 많았다면 벌써 교체 됐겠지.

4. 각국의 관료제를 정리한 그림(?)

파일:attachment/관료제/Organization_Schemes.png

5. 기타

직업적인 관리. 또는 직업적인 관리들의 집단. 특히, 정치에 영향력이 있는 고급 관리.
국가 기관에서 일을 하는 공무원. 특히 정치에 영향력을 가지는 고급 관리의 무리.
같은 관직에 있는 동료

6. 관련 문서



[1] 즉 관료.[2] 대부분의 현대 기업이나 법인 단체 등의 조직 구조는 관료제를 기반으로 자기 조직에 맞게 변형된 것이다.[3] 심지어 사이비 종교에서도 관료제적 성격이 드러나는 경우가 많은데, 이는 반 신천지 운동가 변상욱신천지 파이터가 말하는 신천지가 정체를 숨기는 이유에서 설명한 바 있다.[4] 19세기의 대석학이자 사회과학 분야의 최종 보스. 빈말이 아니라 실제로 카를 마르크스와 함께 인문사회과학의 보스라는 소리를 듣는 학자다. 그래서 밉다.[5] 한편, 베버는 도구적 합리성(instrumental rationality)의 화신인 관료제로의 이행이 심화될수록 인간의 자유가 제한되어 인간이 기계의 톱니바퀴(cog in a machine)로 전락하고 말 것이라고 전망했다.[6] 서구와는 달리 중국에서는 강한 통제력을 가진 국가 행정조직이 고대 이래 계속 존재해 왔다고 본다. 중국의 대부분의 문화 요소는 한나라 때 이미 기틀이 잡혀 있었고, 서구 문명의 암흑시대당나라의 행정 및 체계는 주변의 대부분의 나라의 모범이 되었다. '3성 6부제'로 대변되는 행정 시스템이 근방의 국가들에겐 국가라면 응당 갖추어야 할 '일반 상식'처럼 자리잡았을 정도. 그렇지만 전근대 기준으로는 매우 복잡한 중국의 행정조직조차도 베버의 현대 관료제에 비하면 매우 느슨한 조직인 것이 사실이다.[7] 윌리엄 오우치의 <Z이론>[8] 물론, 정치에서라면 독재 체제는 정당성을 갖추지 못해서 지탄받겠지만, 사기업은 개인 소유물이라 이런 비판이 상대적으로 적다.[9] 명 4대 암군을 겪은 명나라를 보면 알 수 있다. 물론 명 4대 암군이 재위한 약 100년의 세월을 버텨낸 것도 관료제의 힘이긴 하지만.[10] 산업혁명과 포디즘의 등장 이전의 자급자족식 생산을 생각하면 된다.[11] 산업혁명과 포디즘 이후 분업화된 컨베이어 벨트를 생각하면 된다.[12] 적어도 생산직 수장 공장장은 연구직이나 사무직의 업무를 세부사항까지는 이해하지 못해도 일정 수준은 이해할 수 있어야 조직에서 원하는 생산을 할 수 있다. 반면 연구소 소장 역시 생산직의 상황이나 사무직의 요구사항을 이해할 수 있어야 조직이 원하는 방향으로 연구할 수 있다. 사무직 특히 사장과 같은 고위 경영진은 생산직과 연구직의 상황을 정확히 알아야 조직을 경영할 수 있다. 물론 모든 분야의 전문가가 되는 것은 거의 불가능하나, 적어도 상위직급 정도 되면 자신의 분야가 아니더라도 일정부분 이해할 능력은 갖추어야 한다는 소리다.[13] 예를 들어 장관 밑에 '행정직 출신 실장, 기계직 출신 실장, 전산직 출신 실장'이 골고루 있다고 생각해보자. 장관은 3가지 업무를 모두 알 수는 없다.[14] 흔히 정치, 기업을 소재로 한 드라마에서 '결재란'이라고 되어 있고 '과장, 부장, 사장' 등의 직책명과 사인란이 있는 서류가 흔히 나온다. 이는 기획 수립자, 문서 제작자가 과장, 부장, 사장에게 그 계획이나 문서의 결재(승낙, 인정)를 받는 과정을 의미한다. 이러한 결재의 절차 역시 하부 실무진이 하는 것이 아니라 실무진이 작성한 서류를 중간 관리자가 확인 후 결재하고, 그 서류들을 모아 또 상위 임원에게 결재를 받고, 상위임원 역시 자기가 결재한 서류를 모아 보스에게 결재를 받는 형식으로 이루어진다. 즉 이 과정에서 도중에 결재를 받지 못하는 기획이나 서류는 폐기되거나 하부에 환송되어 보수절차를 거친 후 재결재를 받게 된다.[15] 조직론과 관련된 책에서 빠지지 않고 나오는 부분이 관료제에 대한 비판이다. 오래되고 그만큼 많이 사용되는 이론의 숙명이라고 할 수 있다. 까는건 쉽지만 대체할 이론을 만드는건 생각보다 어렵다[16] 주의해야 할 점은 '관료제는 무조건 나쁜 것' 이라는 식으로 단순 매도하는 실수를 하면 안된다는 것이다. 애시당초 단점이 더 큰 제도였음 지금까지 살아남지도 못했을 것이다. 하지만 장점 대비 단점도 상당하기 때문에 그에 대한 비판과 보완점들이 논의되는 것.[17] 공무원들의 경우 관련 법령이 없으면 움직이지 못한다. 실제로 공공기관과 같이 일을 해 보면 이 사람들이 사사건건 그렇게 요구하는 그놈의 "법적 근거" 에 노이로제가 걸릴 수도 있다. 법치행정을 기반으로 둔 국가일 수록 그런 경향이 강한데, 이러한 경직성이 관료제의 단점으로 꼽힌다. 상기 머튼의 모형에서도 꼽히고 있다.[18] 관피아와는 약간 다르다. 일례로 기재부 차관출신이 은행권에 들어가게 되면 그건 관피아로 의심할 수 있다. 하지만 은행업과 거의 관련없는 해수부통일부차관 출신이 은행권에 들어가게 되면 그건 관피아가 아니라 낙하산 인사다. 관피아는 종전 행정부에서 일하던 고급공무원 등이 관련업종 고위직으로 영입되는 것을 의미한다. 즉 실무능력 자체는 유관업종이기에 있다는 소리다.[19] 이를 두고 경영학자 파킨슨이 정부 깔려고 의도적으로 짜맞추기 한 것이며, 2차대전 직후 과도하게 거대화된 영국의 해군성을 깐 거라는 평가가 많다.[20] 나중에 이 사람은 결국 파시스트가 된다.[21] 그리고 이 개념은 이후 엘리트주의다원주의의 치열한 대결로 이어졌다. 현재의 상황은 다원주의가 엘리트 주의를 상당부분 인정한 가운데 소수 엘리트의 독점적 지배에 대해서만 대항하고 있는 정도이다.[22] 그런데 이것도 사실 보면, 시스템 유지자와 서버 유지자가 상대적으로 강한 힘을 발휘하게 되므로(즉 운영진) 완벽한 반례라고 보기는 어렵다. 작성금지동결처리에 대한 논란이 대표적.[23] 하지만, 대부분의 관료제하 조직 혹은 국가에서 이런 상급자에게 요구되는 직무역량이란게 90% 이상이 사내 정치 혹은 사외 정치같은 정무적 역량이다.[24] 군대장교 인사행정에서도 부분적으로 도입되어 있다. 장교들은 계급마다 정년이 따로 있다.[25] 하지만 사람에 대한 비판과 시스템에 의한 비판은 분리되어야한다고 보기도 한다.