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최근 수정 시각 : 2024-12-27 16:20:17

대통령제

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1. 개요2. 기원3. 특징4. 장점5. 단점6. 채택한 나라
6.1. 애매한 경우
7. 관련 문서

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1. 개요

大統領制 / Presidential system

대통령제 또는 대통령중심제는 정부의 형태 중 하나이다.

공화제를 전제로 하며, 대통령제에서 대통령은 국가원수이면서 동시에 행정부 수반이다. 따라서 국가원수의 권한[1]과 행정부 수반의 권한을 대통령이 모두 가지며 이 때문에 대통령 중심제라고 한다.

이 제도를 최초로 시행한 나라는 미국이며, 제2차 세계대전 이후 신생 독립국을 비롯하여 여러 곳으로 펴져 나갔다. 현재는 중남미의 대부분의 나라, 그리고 아프리카와 아시아의 일부 나라[2]에서 주로 이 제도를 채택하고 있으며[3], 대한민국도 정부수립 이후 제2공화국을 제외하고 지금까지 대통령제를 채택하고 있다.

국립국어원에서 발간하는 표준국어대사전에서는 아래와 같이 설명하고 있다.
대통령을 중심으로 국정이 운영되는 정부 형태. 또는 그런 통치 구조. 현대 민주주의 정부 형태의 하나이다. 임기 동안 대통령이 강력한 집행권을 행사함으로써 정국이 안정되나, 대통령의 권한이 비대해질 경우 독재로 흐를 가능성도 있다.

2. 기원

대통령제의 시초는 미국이다. 영국과의 전쟁에서 승리한 미국은 독립에 성공하지만, 나라를 대표할 군주가 없었다. 그렇다고, 13개 주의 대표들이 필라델피아에서 모여 독립선언문을 발표하고, 영국 국왕을 상대로 전쟁에서 승리까지 한 상황에서 새로운 왕을 추대하는 것은 독립의 취지에 맞지 않았다. 그래서 미국의 극초기에는 연방 수준의 정부기관은 입법부밖에 없었고, 그 권한도 매우 약했다. 얼마 안가 신생국답게 여러 폭동이 발생하게 되었는데, 이 때 연방차원에서 군을 모집할 수 없어 곤혹을 치렀다. 그리하여 미국은 군주는 아니지만, 미국을 대표하고, 미국 독립선언의 가치를 실현해 줄 국가수반으로서의 연방 최고지도자를 필요로 했고 연방의회에서 논의 끝에 '상석에 앉은 자' 또는 '회의를 주관하는 자' 정도를 의미하는 President[4]라는 단어를 만들어 국가 수반의 명칭으로 삼았다. 독립선언의 가치를 실현하고, 혈통에 의한 세습이 아닌 국민선거에 의해 선출되고, 군주와 같은 권력(국가원수의 권한과 정부수반의 권한 모두)이 부여되는 대신 임기가 제한되는 대통령이라는 국가 수반이 만들어진 것이다.

1789년 4월 30일, 국민선거에 의하여 당선된 조지 워싱턴이 미국의 제1대 대통령으로 취임한다. 근대국가 중 최초로 혈통에 의한 세습이 아닌 제한된 임기의 국가원수이자 정부수반이 탄생하게 된다.[5]

공교롭게도 대통령제는 선거군주제에서 파생된 제도라고 할 수 있는데 인류사 최초의 대통령이였던 조지 워싱턴은 임기 중에 군주처럼 자신을 3인칭으로 부르고 국민들에게 '폐하'라는 호칭으로 부르게 하는 등 군주의 의전을 행했다. 당시 미국인들도 대통령을 선거군주로 생각하고 있었다. 선거군주제와의 가장 큰 차이점은 주권자가 누구인지다. 대통령은 주권을 가진 사람들 가운데 선출된 대표에 불과하지만, 선거군주는 스스로가 유일한 주권자다. 따라서 대통령은 임기가 존재해 주권자에게 자신의 신임 여부를 다시 판단해 줄 것을 요청해야만 하나 일반적으로 선거군주제의 군주는 종신직이다.

하지만 최초의 미국 대통령직의 경우 연임이나 중임에 대한 제한은 없었기 때문에 국민의 지지만 있으면 이론상 계속해서 4년마다 재선되어 죽을 때까지 대통령을 해먹을 수도 있었다. 게다가 조지 워싱턴은 미국 역사에 유래가 없는 만장일치를 받을 정도로 의회의 지지를 받았으며, 독립전쟁 과정을 거치며 사실상 군대는 워싱턴의 사병이나 다름 없었다. 그는 원한다면 대통령이란 이름의 왕이 될 수도 있었다. 그러나 조지 워싱턴은 8년 간 2번의 임기를 채운 뒤 민주주의 전통을 세워야 한다는 이유로 대통령 3선을 스스로 사양했다.[6]

이후, 미국의 대통령들이 민주주의의 전통을 지키고, 미국이 세계의 초강대국이 되면서, 대통령제는 선거군주제와 차이를 두어 민주공화국의 정치체제 중 하나로 확고하게 자리잡게 되었고, 군주가 없는 신생 독립국들은 대통령제를 정치제제로 적극 도입하게 되었다.

3. 특징

4. 장점

5. 단점

6. 채택한 나라

6.1. 애매한 경우

7. 관련 문서

[1] 대한민국의 경우, 대통령이 국가원수의 지위에서 갖는 권한으로는 국군 통수권과 대외적 국가 대표권(외국과의 조약체결 및 비준권, 외교 사절의 신임·접수·파견권, 선전포고권, 강화권, 외국승인권 등), 국가 및 헌법 수호권(긴급재정경제 처분 및 명령권, 긴급명령권, 계엄선포권, 위헌정당해산제소권 등), 국정 조정권(국회 임시회 소집 요구권, 국회 출석 및 발언권, 법률안 거부권 및 공포권, 사면권, 헌법 개정안 제안권, 국민투표 부의권, 훈장 및 영전 수여권 등), 헌법기관 구성권(국무총리, 대법원장, 헌재소장, 감사원장, 대법관 임명권 등)이 있다. 대한민국 대통령이 갖는 나머지 권한은 행정부 수반으로서의 지위에서 갖는 권한이다.[2] 튀르키예와 인도네시아, 필리핀, 그외의 중앙아시아의 국가들[3] 유럽에서는 대통령제가 거의 없다. 대통령이 있더라도 프랑스처럼 이원집정부제로 대통령보다는 의회를 중심으로 한다. 한마디로 유럽은 내각제가 표준으로 되어 있다고 보면 된다.[4] pre- : 앞. sident : 의회, 회의 석상. 즉, President는 상석에 앉아 회의를 주관하는 의장 정도의 의미. 동사인 preside와 연관된다. 주석과도 관련이 있다.[5] 아테네 등 고대 그리스 도시국가의 스트라테고스나 로마 공화국의 집정관도 시민 선거로 뽑혔고 제한된 임기가 있었으므로 인류 최초는 아니다.[6] 이후 관례적으로 미국 대통령은 중임만 하다가 프랭클린 루스벨트가 제2차 세계 대전을 이유로 4선을 하자 법으로 중임제를 정했다.[7] 국민에 의한 직접선거로 선출되기도 하고, 대통령 선출기구를 따로 두어 간접 선거로 선출하기도 한다. 간접 선거로 선출하더라도 국회에서 선출하지는 않는 것이 대통령제에 부합하는 모습이다. 실제 일반적으로도 그러하다. 남아공의 경우 대통령을 국회에서 선출하긴 하는데 이건 국민들이 국회의원을 뽑으면 국회에서 최다수당의 대표를 대통령으로 선출하는 방식, 다시 말해 총리의 이름만 대통령으로 바꾼 의원내각제나 다름없는 제도를 채택했기 때문에 가능한 거다.[8] 불신임은 불가능하지만, 탄핵될 수는 있기 때문에 '원칙적으로'라는 단서가 붙었다.[9] 탄핵 제도는 내각제에도 있는게 보통이다. 즉 내각제에는 행정부 수반을 끌어내릴 수 있는 방법이 '불신임의결'과 '탄핵' 두 가지가 있다.[10] 예를 들어 대한민국에서는 제18대 대통령인 박근혜가 헌법 및 법률 위반을 이유로 탄핵되었는데, 만약 박근혜에게 중대한 법 위반 행위가 없이 단지 국민으로부터 신뢰를 잃었거나, 정치적으로 무능했을 뿐이었다면 탄핵은 불가능했고, 끌어내릴 다른 법적인 방법은 없다. 이는 무능한 지도자를 선출한 책임은 국민주권에 따라 국민에게 귀결되기 때문이다. 그래서 해당 탄핵 심판에서 무능의 이유로 지목된 세월호 참사에 대한 대응 부분은 탄핵 사유에 들어가지 않았다.[11] 프랑스 대통령은 선진국 치고 이례적으로 의회 해산권을 가진다.[12] 대한민국, 브라질에서는 국회의원의 장관직 겸임이 허용된다.[13] 공화제와 내각제가 결합한 경우[14] 입헌 군주제와 내각제가 결합한 경우[15] 스웨덴, 독일, 덴마크, 네덜란드, 오스트리아 등처럼 완전 비례대표제 또는 연동형 비례대표제로 총선을 치르는 국가에서는 정당 투표에서의 득표율대로 의석을 배분하는데, 한 정당이 50%를 넘는 득표율을 올리기는 어려워 의회에 다수의 정당이 진출하고, 연정도 상시적으로 발생한다. 반면 영국, 캐나다처럼 소선거구제로 총선을 치르는 곳에서는 단독으로 과반 의석을 차지하는 정당이 나오는 것이 흔해서 앞선 국가와 달리 연정이 상대적으로 덜 나타난다.[16] 극히 예외적이지만, 내각제에서 소수정부(여당이 과반의석을 차지하지 못한 상태)가 출범하기도 한다. 가령 어느 연정 합의에 실패할 경우 선택지는 의회를 해산하고 재선거를 치르거나 원내 제1당이 다른 당들의 동의를 받아 단독으로 정부를 구성하는 것인데, 후자의 경우 소수정부가 출범하게 되는 것이다.[17] 김영삼은 9선 국회의원, 김대중은 6선 국회의원, 박근혜는 5선 국회의원이었다. 이들은 모두 지방자치단체장 경험도, 내각에 입각한 경력도 없다.[18] 대통령 취임 전 클린턴은 아칸소 주지사, 부시는 텍사스 주지사, 레이건은 캘리포니아 주지사를 지냈다.[19] 엄밀히 따지면 이명박은 재선 국회의원이라 국회 경험이 없는 것은 아니었지만, 대권 도전에서 가장 큰 정치적 자산이 서울특별시장 경력이었다.[20] 코미디언 출신으로 과테말라의 대통령을 지냈다.[21] 극히 드물지만 내각제에서도 여소야대인 경우가 있고, 이를 소수정부라고 한다. 가령 어느 정당도 과반 의석을 차지하지 못한 상태에서, 정당 간 연정합의에 실패하고 재선거도 치르지 않을 경우, 원내 제1당이 다른 당의 동의를 얻어 단독으로 정부를 구성하기도 하는데, 이 경우엔 내각제에서도 여소야대가 된다.[22] 내각제 국가는 연정 등으로 상당한 규모의 세력을 모아놓고 행정부와 입법부를 동시에 장악하기 때문이다. 정권교체는 내각불신임 결의를 통해 연정을 붕괴시켜 정권을 교체하거나 총선에서 이기는 방법밖에 없다.[23] 야당은 의회에서 극소수 정당이라 할 지라도 어떻게든 대선에서 딱 한 표만 더 받아서 딱 한 명만 이기면 된다. 총선에 비해 대선의 허들이 매우 낮은 것. 당연히 대권에 도전할만한 야당 정치인에 대해 언론이나 여당에서 무시를 못한다.[24] 참조.[25] 물론 의원내각제(의회제) 국가에서도 독재자가 탄생할 수는 있다. 바이마르 공화국의 아돌프 히틀러나 싱가포르의 리콴유, 말레이시아의 총리들, 튀르키예의 에르도안이 좋은 예.[26] 단, 조지 워싱턴도 의전은 군주 의전에 가깝게 했다.[27] 제1공화국, 제3공화국, 제4공화국 및 제5공화국. 1950년대부터 6.29 선언 이전까지.[28] 물론 제5공화국 시절에는 일단 유화책이 시행되면서 대통령을 군주처럼 대하는 형태 중 일부는 줄어들었지만 여전히 대통령을 군주로 대하는 형태가 상당수 유지되었다.[29] 구한말과 일제강점기를 살아온 과거 노년층은 대통령제를 선거군주제로 여기는 경향도 있었다.[30] 1980년대 후반 ~ 1990년대, 정권이 교체된 이후에는 대통령을 군주처럼 대하는 형태가 어느정도 줄어들었지만 2000년대 초반까지는 대통령을 군주처럼 대하는 형태가 여전히 꽤 남아있었다.[31] 반면 내각제에서는 내각에 대한 불신임제도가 있기 때문에, 총리가 법을 위반한 경우는 물론이고, 무능하거나 국민적 신뢰를 상실한 경우에도 총리를 끌어내릴 수 있다. 게다가 불신임결의에 대해 사법부의 판단을 받을 필요도 없으므로, 부패하거나 무능한 총리를 신속하게 자리에서 끌어내릴 수 있다.[32] 다만, 대한민국의 제4공화국 헌법과 제5공화국 헌법은 대통령 독재를 공고히 하기 위해 대통령제에도 불구하고 의회해산권을 부여했다. 해당 헌법은 기본적으로 대통령제를 채택했기 때문에, 의회는 행정수반에 대한 불신임권한을 갖지 않았다. 하지만 대통령은 의회해산권이라는 초법적 권한을 갖고 있었다.[33] 반면 의원내각제(의회제)에서는 총리에게 의회해산권이 주어져 있으므로, 현재의 의회가 민심과 동떨어져 있다고 생각될 경우, 또는 정부 정책의 강력한 추진을 위해 현재보다 더 많은 의석을 가진 여당이 필요한 경우, 언제든지 의회를 해산하고 조기총선을 치를 수 있다. 물론 총선에서 패배할 경우, 총리 자리에서 내려와야 한다는 위험을 감수해야 한다.[34] 이 때문에 평화로운 정권 교체가 가능해진 1987년 민주화 이후 모든 대선에서 보수계열 정당, 진보계열 정당 모두 항상 대선 후보는 당시 당권파가 아닌 비주류에서 배출되었고, 이는 같은 당에서 이어진 경우도 마찬가지였다. 노태우→김영삼, 김대중→노무현, 이명박→박근혜 등 모두 후자가 당내 비주류로 시작해 승리했다.[35] 반면 내각제에서는 어느 한 정당이 과반의석을 차지하지 않는 한, 승자독식은 일어나지 않는다. 보통은 비슷한 이념의 정당들끼리 연합하여 과반의석을 이룬 뒤, 공동 정부, 즉 연정을 구성한다. 따라서 내각제에서는 선거에서 1등을 하지 못하여도 행정 권력을 가질 수 있기 때문에, 대통령중심제에서와 달리 정당들 간에 "너 죽고, 나 살자"식의 극한대결은 잘 일어나지 않는다.[36] 중남미는 19세기에 아예 정당 간의 내전이 발생하기도 했다. 이 때문에 내전에서 진 정당은 몇십 년 동안 집권을 못하기에 이른다.[37] 간혹 과반 의석을 차지하지 않은 세력이 집권(소수정부)할 때도 있지만, 극히 예외적인 경우다.[38] 일례로 2차 세계대전 이후, 군인이었던 드와이트 D. 아이젠하워와 샤를 드골은 그 인기만으로도 미국인과 프랑스인에게 엄청난 인기를 얻어 대통령까지 등극했다.[39] 비교하자면, 한국 역시 러시아와 비슷하게 국무총리가 있지만, 한국은 총리가 아닌 대통령이 행정부 수반이다.[40] 본래 1997년까지는 입법원의 동의를 거쳐 임명했으나 헌법 개정으로 입법원의 동의를 필요로 하지 않게 되었다. 대신 입법원이 행정원장에 대한 불신임안을 결의할 수 있게 되었으나, 아직까지 실제로 입법원이 불신임안을 결의한 예는 없다.[41] 사실 미얀마 국가고문을 역임한 아웅 산 수 치에게만 해당되었다. 이는 미얀마를 오랜 기간 통치해온 군부가 미얀마의 민주화 운동가인 수 치가 훗날 국민적 지지를 받아 미얀마의 대통령이 될 수도 있다고 예상을 했기에 이를 견제하기 위해 '외국인과 결혼한 자는 대통령이 될 수가 없다'는 규정을 헌법에 명시했기 때문이다. 그래서 외국인과 결혼한 수 치는 대통령이 될 수가 없었고 대신 국가고문이라는 새로운 직책을 세워 미얀마의 실질적인 국가원수로 미얀마를 이끌고 있었다가 2021년에 벌어진 군부 쿠데타로 인해 실각했다. 현 시점에서는 군정독재 국가이다.

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