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1. 개요
대한민국 헌법 제1조
① 대한민국은 민주공화국이다.
② 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.
① 대한민국은 민주공화국이다.
② 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.
대한민국 헌법의 조항. 전문(前文) 후 시작되는 본문(本文)의 맨 처음 조항으로, 총 2개의 항으로 구성되어 있다.
2. 특징
사실 우리나라에서는 헌법, 법률, 규칙, 조례의 첫 번째 조항은 해당 헌법, 법률, 규칙, 조례의 '목적'에 대한 내용을 담는 것이 어느 정도 정례화된 입법 관습이다.[1]그래서 모든 법률의 위에 있고, 나라의 기본 틀인 헌법의 첫 번째 조와 첫 번째 항은 무엇보다 의미가 있는 것이라 할 수 있다. 대한민국 헌법 제1조 제1항은 우리나라의 국호는 '대한민국'이며, 대한민국의 국체와 정체를 민주정체 및 공화국체로 천명하고 있으며, 제2항은 국민주권주의를 천명하고 있다. 이 부분이 대한민국 헌법에서 유일하게 '권력'이라는 단어가 있는 조항이다. 이후의 모든 헌법 조항은 모두 권력이 아니라 '권한'에 불과하다. 즉, 국가(입법부, 사법부, 행정부를 비롯한 모든 헌법기관)의 모든 행위는 주권자인 국민으로부터 위임받은 권력을 한정적으로 행사하는 것에 불과하다는 것이다.
즉, 괜히 헌법 제1조가 이 조항인 게 아니다. 대한민국을 민주공화제로 한다는 조항은 독립운동가 조소앙이 1919년 대한민국 임시정부의 임시헌장을 만들 때 처음 제안한 것으로, 이후 5차례의 개헌 속에서도 끝까지 살아남았다. 이 문구는 1948년 유진오가 헌법 초안을 작성할 때 임시정부의 헌장과 헌법을 반영하면서 그대로 전승되었다. 이는 대한민국 정부가 대한민국 임시정부의 법통과 정신을 계승했음을 나타내는 증거로 제시된다.[2][3]
3. 역사
제1조 대한민국은 민주공화제로 함
대한민국 임시헌장
대한민국 임시헌장
대한민국 헌법 제1조 중에서도 정체를 결정하는 제1항은 현 대한민국 정부의 전신이 되는 대한민국 임시정부의 헌법이었던 대한민국 임시헌장에서 유래한 것이다. 당시 임시헌장의 제1조는 '대한민국은 민주공화제로 함'이었으며, 이 조항은 임시정부 5차 개헌 때까지 일부 문구만 다듬어진 채로 계속 유지되었다. 유럽에서 민주공화국, 민주공화제라는 단어가 헌법에 들어간 것은 1920년 체코슬로바키아가 처음이고, 아시아에서는 1925년 중화민국 헌법 초안이 그 다음이나 이는 합중국의 성격이 강한 것이었다. 임시헌장은 1919년 4월 11일에 제정되었고, 바이마르 헌법은 동년 8월 11일에 제정되었다. 즉, 시기적으로 임정이 더 빨랐다.
대한민국 헌법 제1조 제1항은 1919년 대한민국 임시헌장에서 출발하여 1944년 대한민국 임시헌법에서 '대한민국은 민주공화국임'을 거쳐 1948년 제헌헌법 제정으로 계승되었다.
Erster Abschnitt - Reich und Länder:
Artikel 1:
Das Deutsche Reich ist eine Republik. Die Staatsgewalt geht vom Volke aus.
제1장 국가와 주
제1조 독일국은 공화국이다. 정치권력은 국민으로부터 나온다.
바이마르 헌법
Artikel 1:
Das Deutsche Reich ist eine Republik. Die Staatsgewalt geht vom Volke aus.
제1장 국가와 주
제1조 독일국은 공화국이다. 정치권력은 국민으로부터 나온다.
바이마르 헌법
대한민국 헌법 제1조 제2항은 바이마르 공화국의 바이마르 헌법에서 일부 차용하였다.[4] '~으로부터'는 영어 번역체 문장으로 '~에게서'를 써서 '대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민에게서 나온다.'라고 고쳐야 더 자연스러운 한국어 문장이 된다.
| <rowcolor=#fff> 헌법 | 내용 |
| 제헌 헌법 | 제1조 대한민국은 민주공화국이다. 제2조 대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다. |
| 5차 개헌 | 제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다. |
| 7차 개헌 | 제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 국민은 그 대표자나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다. |
| 8차 개헌 | 제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다. |
제헌 헌법 제정 당시에는 제1조의 '대한민국은 민주공화국이다.'와 제2조의 '대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다.'가 별개의 조로 나누어져 있었다. 1962년 5차개정(제3공화국) 때 오늘날과 같은 형태로 하나의 제1조에 통합되었으나 내용은 달라진 게 없다.
이 구절은 1972년 7차 개정(유신헌법)에서 제2항이 '대한민국의 주권은 국민에게 있고, 국민은 그 대표자나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다.'로 개정된 적이 있다. 문구 자체는 프랑스 헌법[5]이나 대륙법계의 중심인 독일 헌법[6]에도 비슷하게 존재하는 만큼[7] 이런 문구 수정을 그 자체만으로도 나라망신 수준으로 치부할 수는 없겠지만, 이중배상금지를 비롯하여 현대까지 영향을 끼치는 독소조항이 포함된 유신헌법인데다 유신헌법 하의 대한민국이 말만 민주공화국이지 실제로는 독재국가였다는 것까지 겹쳐 이 역사에 대한 인식은 나쁜 편. 2023년 9월 통일부 장관이 이와 동일한 논리를 폈다가 논란이 되었다. 무엇보다 당장 아래를 보면 알 수 있듯 당시 정부가 앞장서서 이 문구를 독재를 합리화하는 방향으로 해석하기까지 했다.
이후 제 1조 2항은 1980년 8차 개정(제5공화국) 때 원래의 모습으로 돌아가서 현재에 이르고 있다.
4. 의의
현대 민주주의의 핵심이 저 두 문장에 명확히 담겨 있다.당장 유신헌법과 비교해 봐도 이 차이를 알 수 있다. 유신헌법 제1조 제2항은 "대한민국의 주권은 국민에게 있고, '국민은 그 대표자나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다'"였는데, 당시 정부 해설에서는 이 조항을 "통일주체국민회의는 온 국민의 주권적 수임기관이며, 대표민주제와 직접민주제를 병행시키고 있다. 유신헌법의 이념자인 박정희는 강력하고 효율적 정부체제를 원하였다··· 대통령의 지위 강화는 현대국가에 있어서의 '권력의 인격화'로 특징 지어지며···."라고 소개했다. 즉 국민은 '명목상'의 주권자일 뿐, 실질적인 주권은 통일주체국민회의와 대통령에게 있다는 것이 유신헌법의 핵심이었다. 결국 이 조항의 핵심은 민주주의 국가의 모든 권력은 국가를 구성하는 국민에서만 나와야 하며, 그 외의 다른 누구에 의해서도 권력이 좌우되지 않아야 한다는 것에 있다. 이는 크게 권력을 위임해 주는 국민의 관점과, 그 권력을 위임 받는 대표자의 관점으로 나눠서 생각할 수 있다.
우선, 국민은 선거를 통해 대표자를 선출하거나 국민투표를 통해 중요한 정책 방향을 결정할 수 있다. 하지만 거기에서 끝나지 않고, 언론 등을 통해 얼마든지 대표자에 정책적 조언을 주거나, 대표자를 문책 또는 탄핵할 수 있다. 앞서 언급했듯 대표자는 '권한'만을 갖고 있을 뿐이지, '권력'은 갖지 않기 때문이다. 대표자는 국민의 선거를 통해 '권한'을 위임받으므로, 국민을 올바르게 대표할 수 있는 행동을 수행할 수 있다. 다시 말해 선출직의 모든 대표자는 '권한 내의 권력' 만을 휘두를 수 있다는 얘기다.
대통령이 나라를 대표하며 행정부와 국군을 지휘하는 권한을 갖는 이유, 하는 일 없이 싸움만 한다고 비난과 조롱의 대상이 되곤 하는 국회의원들이 인사청문회, 국정조사, 국정감사, 대정부질의에서 (훨씬 바쁘고 사회에 기여하는 것처럼 보일 수 있는) 고위 공무원[8]과 대기업 총수 및 기업가들을 불러다 놓고 호통치고 닦달할 수 있는 이유는 단 하나다. 대통령과 국회의원은 선거를 통해 뽑힘으로써 국민으로부터 권한을 위임 받은 '대표자'이고 행정부 공무원과 기업가들은 그렇지 않기 때문이다.
또한 대표자는 어떠한 경우에도 국민의 뜻에 반하는 행동, 즉 '권한 밖의 권력'을 행사하지 말아야 한다. 일부 권력은 그것을 모의하는 행위조차 금지된다. 뿐만 아니라 대표자가 관리하는 구성원에게도 '권한 밖의 권력'을 행사하지 않도록 항시 단속해야 한다. 이 때문에 헌법재판소에서도 우리나라의 대표제는 반(半) 대표제임을 명시하고 있다.
한편 이 조항은 헌법 제11조 제2항(사회적 특수계급의 부정)과 함께 조선황실복원을 막는 가장 큰 도구다. 게다가 이 조항은 앞서 서술한 바와 같이 개헌의 한계선으로 부를 정도로 바뀔 가능성이 사실상 존재하지 않는다.[9] 헌법에서 이 내용이 바뀌거나 없어진다면 그건 '개헌=헌법개정'의 범주가 아니라 그 이상의 변동, 즉 현행 헌법과 완전히 단절하고 제헌의회를 구성하는 혁명이나 새로운 개국에 해당한다는 의미이다.
따라서 위에서 언급한 것처럼 대한민국, 즉 한국이 민주주의-공화국 체제로서 존재하는 한 이 조항의 글자나 단순한 문법은 바뀔지 몰라도, 내용은 영구히 바뀌지 않을 헌법조항이다.[10] 즉, 현대 국가 중 민주 공화제임과, 모든 권력이 국민으로부터 나옴을 첫 구절로 삼은 몇 안되는 헌법이다.
특히나 임시정부의 임시헌장이 발표되었던 당시를 생각해보자. 일본의 식민지배와 독립운동에는 복벽주의,사회주의,민주주의 등 이념이 난립하던 시기였다. 그러나 민주공화국이란 선언은 위에서 보이듯이 복벽주의를 거부함으로써 과거(조선)와의 단절을 선언하고, 동시에 일본의 천황제까지 거부하며 자주독립국임을 천명했다. 문장 하나로 독립과 국민주권,미래지향적 국가 표방을 동시에 한 상당히 파괴적이며 뜻 깊은 문장이 아닐 수 없다.
이 헌법 조항에서 설명하는 이러한 기본 원리를 실현하는 방안으로
1. 선거권과 공무 담임권을 보장
2. 언론. 출판. 집회, 결사의 자유를 보장
3. 대의제의 채택
등이 있다.
5. 대중 문화
- 도전 골든벨 익산 이리남성여자고등학교 편에서 골든벨 문제로 출제되었다.
- 해당 조항은 윤민석에 의해 노래로도 만들어졌다.
6. 여담
대한민국 교육을 마친 국민이라면 대한민국 헌법 제1조 제1항, 제2항 내용은 누구나 다 아는 편이다. 헌법 내용 전문은 못 외워도 이 두항은 웬만하면 국민 대다수가 안다. 국가는 국민들이 주인이자 이끈다는 뜻이다. 대한민국 민주주의와 국민주권의 근원이기 때문에 학교에서 많이 배워보았을 것이다.2021년에 일어난 미얀마 쿠데타를 보면 대한민국 헌법 제1조의 중요성을 알 수 있는데, 쿠데타 당시 아웅산 수치의 미얀마 민주정부가 저렇게 무력하게 당한 이유가 군통수권이 군부에게 있고, 군부가 모든 군사력을 가지고 있기 때문이다. 이는 미얀마 헌법에서 군부의 권력을 보장하기 때문이며, 미얀마 헌법이 미얀마 민주화를 막고 있다고 해도 과언이 아니다. 반면에 대한민국은 언제나 대통령이 군통수권을 가졌고 이를 헌법이 보장했던지라, 군부 독재자들도 군복을 벗고 대통령이 되었지 군인 신분으로 국가원수가 되거나 군통수권을 차지하지는 못했다. 이런 역사 때문에 대한민국에서 대통령이란 직위가 가지는 권위가 상당했고, 김영삼이 (기습적으로 실행한 것도 있지만) 대통령 신분으로 하나회를 숙청할 때 하나회에서 일방적으로 쓸려나간 것이 여기서 기인한다.
여담으로 대만 헌법과 이탈리아 헌법에도 이와 유사한 조항이 있다.
中華民國憲法 第1條 - 中華民國基於三民主義，為民有民治民享之民主共和國
중화민국은 삼민주의에 기초한, 국민의, 국민을 위한, 국민에 의한 민주공화국이다.
중화민국은 삼민주의에 기초한, 국민의, 국민을 위한, 국민에 의한 민주공화국이다.
Costituzione della Reppublica Italiana Art. 1.
L'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro.
La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.
이탈리아는 노동에 기초한 민주 공화국이다.
이탈리아의 주권은 인민에게 속하며, 인민은 이를 헌법의 형식과 한계 안에서 행사한다.
L'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro.
La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.
이탈리아는 노동에 기초한 민주 공화국이다.
이탈리아의 주권은 인민에게 속하며, 인민은 이를 헌법의 형식과 한계 안에서 행사한다.
일본 헌법 전문에도 유사한 조문이 있다.
... そもそも國政は、國民の嚴肅な信託によるものであつて、その權威は國民に由來し、その權力は國民の代表者がこれを行使󠄁し、その福利は國民がこれを享受する。...
본래 국정이란 국민의 엄숙한 신탁에 의한 것으로서 그 권위는 국민 으로부터 나오고, 그 권력은 국민의 대표자가 행사하며, 그 복리는 국민이 향유한다.
본래 국정이란 국민의 엄숙한 신탁에 의한 것으로서 그 권위는 국민 으로부터 나오고, 그 권력은 국민의 대표자가 행사하며, 그 복리는 국민이 향유한다.
헌법재판소 판례에서는 헌법 제1조 2항에 따라 관습헌법의 효력이 성문헌법의 효력과 동일하다고 보았다. '대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다'고 하였으므로, 관습헌법도 성문헌법과 마찬가지로 주권자인 국민의 헌법적 결단의 의사의 표현이라고 보는 것이 그 이유.2004헌마554 판례 이를 근거로 관습헌법 상 대한민국의 수도는 서울이라며 신행정수도법이 위헌 판결을 받았다. 다만 이에 대해서는 비판도 많다.논문
7. 판례
8. 관련 법률
[1] 다만 헌법을 제외한 형법, 민법, 상법, 민사소송법, 형사소송법 즉 육법은 목적 조항이 없다. 헌법은 전문(前文)을 가지고 있다.[2] "대한민국은 민주공화국" 자부심 가져도 좋은 이유[3] 유진오 평전[4] 현행 대한민국 헌법의 법학적 모델이 된 독일 바이마르 공화국 헌법 제1조는 '독일국은 공화국이다. 국가권력은 국민으로부터 나온다.'라고 명시하고 있었으나, 당대 극작가 베르톨트 브레히트(Bertolt Brecht, 1898~1956)는 자신의 시에서 해당 조항에 대한 맹점을 지적한 바 있다. 권력의 원천이 국민에 있다는 규칙은 있었지만, 한 번 주권을 위임하고 나면 그 대표자가 주권을 어떻게 행사해야 하는가에 대한 규칙이 없었기 때문이다. 그리고 히틀러의 나치당이 1932년 총선에서 다수 의석을 차지하고 이듬해 수권법을 통과시키면서 그 우려는 현실이 되었다. 전후 탄생한 독일연방공화국은 이러한 맹점을 보완하여, 기본법(전후 독일은 헌법이라는 말을 쓰지 않게 되었다.) 1조에서 '인간의 존엄성은 침해되지 아니한다. 모든 국가권력은 이 존엄성을 존중하고 보호할 의무를 진다.', 2조에서 '그러므로 독일 국민은 이 불가침ㆍ불가양의 인권을 세계의 모든 인류공동체, 평화 및 정의의 기초로 인정한다.'라고 명시하여 권력이 인간의 기본적 권리를 억압하는 방향으로 전개되지 않아야 함을 전제했다.[5] 제3조 제1항: '국가의 주권은 국민에게 있고, 국민은 그 대표자와 국민투표를 통하여 이를 행사한다.'[6] 독일 연방 기본법 제20조 제2항: '모든 국가권력은 국민으로부터 나온다. 국가권력은 국민에 의하여 선거와 투표로, 그리고 입법, 행정 및 사법의 특별 기관을 통하여 행사된다.'[7] 실제로 유신헌법 자체가 프랑스 제5공화국 헌법을 참고한 것으로 알려져있는 만큼 이를 그대로 가져왔다고 볼 수 있다.[8] 장관은 물론이고 행정부 서열 2위인 국무총리도 해당된다.[9] 사사오입 개헌(1954)에서는 본조를 아예 개정금지조항으로 못 박아 버렸으나(제98조⑥ : 제1조, 제2조와 제7조의 2의 규정은 개폐할 수 없다. <신설 1954. 11. 29.>) 이후 제5차 개헌(1962)에서 삭제되었다.[10] 입헌군주국인 일본국 헌법 제1조 "천황은 일본국의 상징이며 일본 국민 통합의 상징으로서 그 지위는 주권을 가진 일본국민의 총의로부터 나온다."와 비교하면 민주공화정의 의미가 더 명확해진다.