1. 개요
입법(立法)이란 법(法)을 만드는 것[1], 혹은 그렇게 만들어진 법전(法典)을 말한다. 입법과정(立法過程)이란 성문(成文)의 법, 즉 문자로 쓰여진 법을 만들어 현실에서 효력을 발휘하게 하는 일체의 과정으로, 법안을 발의 · 심의 · 의결 · 공포하는 절차를 포함한다. 대한민국 국회를 비롯한 모든 법치국가의 입법부에서 법률을 만들기 위해 일상적으로 행하고 있는 과정이기도 하다. 물론, 입법과정은 한 국가내 입법부만의 전유물은 아니며, 지방자치단체 산하의 지방의회가 조례를 만드는 과정, 행정부가 법규명령이나 행정규칙을 만드는 과정 역시 입법과정이라 할 수 있다.법치주의 국가에서의 입법은 정해진 규정(국회법 등)에 근거하여 일정한 절차에 따라 이루어지므로, 입법과정은 규정이 바뀜에 따라 얼마든지 변경될 수 있는 제도적 · 정책적 성격이 매우 강하다. 결국 "입법과정이 어떠한가?"라는 물음은 곧 "입법과정은 마땅히 어떠해야 하는가?" 하는 당위론적 물음으로 치환될 수 있다.
2. 입법과정이 지향하는 목표
법치국가에서 법(法)의 존재 의미는 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 법은 단순히 "남의 돈을 뺏으면 안 된다" 내지 "손해를 끼쳤으면 배상해야 한다"는 전통적 당위규범의 역할 뿐만 아니라, 관청을 설치하고(국가조직)[2], 공무원의 행위에 공식적인 의미를 부여하며(국가운영)[3], 국가적 정책을 추진하는(정책추진)[4] 유일한 근거가 된다. 이렇듯 국가의 조직과 운영, 각종 정책 추진을 위한 모든 것은 오로지 법에 따라 이루어지므로 얼마나 좋은 품질의 법이 만들어지느냐는 국가운영 및 정책추진의 향방, 나아가 국가의 성패와 시민의 삶의 질을 좌우하게 된다.그렇다면 어떻게 하면 보다 더 '좋은 법'을 만들 수 있을지, 다시 말해 보다 더 '좋은 입법'을 할 수 있을지의 고민이 자연스레 따라오게 될 것인데, 이것이 바로 본 문서에서 다루게 될 입법과정론이 궁극적으로 지향하는 이상(理想)이라 할 수 있다. 다양한 견해의 대립이 있지만, 일반적으로 이상적인 입법이라 하면 다음과 같은 3가지 덕목을 갖춘 입법을 말하는 것으로 여겨진다.
- 입법의 숙의성 (얼마나 많은 고민과 숙고를 거쳐 법이 만들어졌는지)
- 입법의 민주성 (만들어진 법이 국민들이 진정으로 원하는 법이었는지)
- 입법의 효율성 (법이 얼마나 빠르게, 그리고 얼마나 저비용으로 만들어졌는지)
먼저, 입법의 숙의성이다. 무릇 법이란 어떠한 사회적 목적을 가지고 만들어지는 바, 그러한 목적(입법목적)을 달성하기 위해 법이 채택하고 있는 수단이 과연 적절한 것인지, 만약 적절하다면 정확히 얼마만큼의 효과를 낼지, 해당 법으로 인해 발생할 수 있는 부작용은 없는지 등 해당 입법이 어떠한 사회적 결과를 불러올지가 법의 제정 전 미리 철저히 예측되어야 함은 물론이다. 단순한 사실관계의 예측을 넘어, 입법효과와 부작용 사이의 균형지점은 어떠해야 하는지, 그러한 균형지점이 국민 법감정에 비추어 적절한지 등의 당위적 · 윤리적 논의가 추가로 필요할 수도 있다. 이를 위해 많은 국회의원과 전문가들이 모여 열띤 토론과 논쟁을 거치는 등의 과정, 즉 고도의 숙의과정이 필요한 것이다.
다음으로, 입법의 민주성이다. 나라의 주인은 국민이어야 하므로 국민은 마땅히 나라의 조직과 운영, 정책의 추진을 자율적으로 결정할 권리가 있어야 하며, 그를 위해 법을 만들 수도 있어야 한다. 다만 국민 전체가 한 자리에 모여 토론하는 것은 물리적으로 어렵기 때문에 부득이하게 의회를 설치하여 대의민주주의 형태로 운영하고 있을 뿐이다. 즉, 아무리 대의민주주의 체제 아래라고 하더라도 입법은 국민 전체의 뜻에 의하는 것이 최선이자 이상향이며, 설령 국민의 전체의 뜻을 즉각 반영해 입법하기가 어려운 문제를 고려해 어느 정도 현실과 타협하더라도 (적어도) 국민 대다수가 공감하거나 수긍할 수 있는 입법이어야 할 것이다.
끝으로, 입법의 효율성이다. 모든 정책에는 적절한 시기가 있는바, 아무리 좋은 법을 만들어봐야 시기에 늦어버리면 소용이 없다. 전세계적으로 반도체 산업 경쟁이 치열해지는 와중에 반도체 기업을 지원하기 위해 당장 법률을 제정해야 하는데, 입법과정의 심각한 지연으로 법률 통과가 몇 년씩 늦어져 결국 우리 기업이 세계 반도체 시장에서 도태되는 경우 등을 꼽을 수 있을 것이다. 상술한 입법의 숙의성과 민주성을 골고루 추구하면서도 입법의 시의성과 신속성을 함부로 포기할 수 없는 이유이다. 한편, 보다 낮은 비용으로 입법을 처리할 수 있는 '입법의 경제성' 역시 중요한 덕목 중 하나이다.
이렇듯 입법의 숙의성, 입법의 민주적 정당성, 입법의 효율성(신속성)을 두루 갖춘 법을 만들 수 있는 입법과정 시스템이 구비된다면, 그것을 가리켜 가장 이상적인 입법과정이라 할 수 있을 것이다.
3. (의회)입법과정의 유형화
입법과정, 특히 의회에서의 입법과정은 당해 입법이 얼마나 많은 사람들의 동의 하에 이루어지는지에 따라 크게 단순다수제 모델(majoritarian model)과 합의제 모델(consensus model)의 2가지 모델로 분류할 수 있다. 정말 쉽게 말해, 의회가 원내 다수세력(과반의석수)의 찬성만 있으면 법률을 제정할 수 있는 제도와 관행이 형성된 의회라면 그러한 의회는 단순다수제 의회라고 할 수 있고, 과반의석수만으로는 모자라고 원내 모든 세력의 찬성(여야대타협)이 있어야 비로소 법률을 제정할 수 있는 제도와 관행이 형성된 의회라면 그러한 의회는 합의제 의회라고 할 수 있다.단순다수제와 합의제 중 무엇이 더 좋은 것인지 우열을 가릴 수는 없다. 일반적으로 단순다수제 모델의 의회일수록 입법의 숙의성과 민주성은 다소 낮아지는 대신, 입법의 효율성은 증대되는 경향이 있다고 여겨진다. 반대로 합의제 모델의 의회일수록 입법의 효율성은 낮아지지만 숙의성과 민주성은 높아지게 된다.
법률안을 심사하고 의결하는데 중심적 역할을 수행하는 주체가 의회 의원 전체로 구성되는 본회의인지, 아니면 소수정예의 의원만으로 구성되는 분야별 상임위원회인지에 따라 본회의 중심주의와 위원회 중심주의의 2가지 모델로 분류할 수도 있다. 일반적으로 위원회 중심주의일수록 법률안 심사의 전문성과 효율성은 높아지는 대신, 소수의 의원만이 심사에 관여하게 되므로 심사의 민주성은 낮아지는 경향이 있다고 여겨진다.
현대사회가 점차 복잡다변화되면서 법률안 심사의 효율성과 전문성이 더욱 절박하게 요구됨에 따라 대한민국 국회를 포함한 세계 각국의 의회에서도 점점 본회의보다는 상임위원회의 역할이 커지고 있다. 심지어는 하나의 상임위원회를 여러 개의 '소위원회'로 쪼개어 채 10명도 안 되는 국회의원들이 법률안 심사를 전담하는 경우도 많다. 예외적으로 아직도 본회의 중심주의를 고수하는 대표적인 의회에는 영국 의회가 있다.[5]
4. 대한민국에서의 입법과정
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대한민국의 법규범은 헌법, 법률, 법규명령, 행정규칙, 조례 등으로 구분할 수 있으며,[6] 이들은 각각 일정한 입법절차를 거쳐 만들어진다. 각 입법절차는 주체나 세부적인 면에서 약간의 차이는 있지만, 큰 골격은 "입안 → 발의 → 심의 → 의결(결정) → 공포 → 발효"로 동일하다.
4.1. 헌법의 경우
헌법에 대한 입법의 경우 흔히 헌법개정이라 부른다. 헌법개정안의 발의 주체는 대통령 또는 국회재적의원 과반수이며, 발의된 헌법개정안은 국회의 심의를 거쳐 국회에서 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결되고, 그 뒤 국민투표로 회부된다. 국민투표에서 과반수의 찬성을 얻으면 헌법개정안이 확정되고, 확정된 개정안을 대통령이 공포함으로써 헌법에 대한 입법, 즉 헌법개정이 완료된다.4.2. 법률의 경우(국회)
대한민국에서 법률을 만드는 주체는 국회이므로 입법과정의 대부분은 국회가 관여한다. 다만, 발의 및 공포의 과정에서 대통령이 관여하기도 한다.4.2.1. 특징
대한민국 국회에서의 입법과정을 상술한 유형화 기준에 따라 굳이 분류해보자면 본회의 중심 주의보다는 위원회 중심 주의에 가까우며, 다수제 의회보다는 합의제 의회에 더 가깝다.여기서 헌법 제49조[7]와 국회법 제109조[8]는 다수결의 원칙, 즉 50%를 넘는 찬성만 얻으면 모든 안건을 처리할 수 있다고 규정하고 있는데 어째서 다수제가 아니라 합의제로 분류되냐는 의문이 들 수 있을 것이다. 분명 법제도상으로 법률안이 본회의나 위원회에서 표결에 부쳐질 경우 과반의석을 차지한 다수당 마음대로 법률안을 통과시킬 수 있는 것은 맞다. 문제는, '법률안을 여야합의로 처리하는 관행'이 굳건하다는 것이다. 안건을 표결에 부칠 일정을 정하는 것(의사일정합의)이 관행상 여야간 합의를 거쳐서 이루어지기 때문에 사실상 소수당의 찬성이 없으면 표결 자체를 실시할 수 없어 안건을 통과시킬 수 없게 되는 것이다.
4.2.2. 비판점
대한민국 국회에서의 입법과정에 관해서는 다양한 비판이 존재한다.- 날치기 및 식물국회 현상
어느 한 정치세력이 일정비율 이상의 의석수[9]를 차지할 경우 모든 법률안을 제대로 된 심사도 없이 무조건적으로 통과시킬 수 있어 날치기 논란에서 자유롭지 못한 동시에, 그러한 일정비율 이상의 의석수를 확보한 정치세력이 없을 경우 국회 자체가 어떤 법률안도 통과시킬 수 없게 되어 식물국회 논란까지 있다.
- 체계 · 자구심사의 문제점
체계 · 자구심사[10] 과정에 대한 비판의 목소리가 크다. 체계자구심사는 본래 법률안의 형식적 측면에 대해서만 심사하여야 하는데, 실체적 측면까지 심사하여 당초 법률안을 무분별하게 수정하거나 묻어두는 현상이 발생한다는 것. 이에, 체계자구심사를 담당하는 법제사법위원회는 법률안의 무덤으로 변질되었다는 비판이 있다.
- 소위원회 중심의 법률안 심사
현재 대한민국 국회에서 법률안에 대한 주도적인 심사가 이루어지는 장소는 상임위원회 산하 소(小)위원회이다. 하나의 법률안을 심사하는데 국회의원 300명이 죄다 달라붙는 것(본회의 중심주의)보다는 소수정예의 상임위원회가 전담하는 것(위원회 중심주의) 자체는 전술했듯이 법률안 심사의 효율성을 위해 세계 각국의 의회에서 나타나는 어쩔 수 없는 현상이라 할 것이다. 하지만, 하나의 상임위원회를 더 잘게 쪼개어 의원수가 채 5~7명에 불과한 소위원회에서 법률안 심사가 이루어지고, 그걸로 실질적인 심사[11]가 끝나버리는 것은 당연히 문제가 된다. 5~7명에 불과한 국회의원이 밀실에서 심사하고 만든 법률을 과연 '민주적'이라고 할 수 있을까?
4.2.3. 입법절차 상세
법률의 입법절차는 크게 "법률안 입안 단계 → 법률안 제출 단계 → 법률안 심의 및 의결 단계 → 법률안 공포 단계 → 법률의 발효 단계"로 정리할 수 있다.- 1. 법률안의 입안 단계
법률을 만들기 위해서는 먼저 '어떤' 법률을 만들지에 관한 법률안을 만들어야 한다. 법률안의 입안 단계란 바로 이 '법률안'을 만드는 단계이다. 아래 2단계에서 알 수 있듯 법률안을 제출할 권한은 국회의원과 정부에게 있으므로, 법률안을 입안하는 주체 역시 국회의원과 정부이다.
- 2. 법률안의 제출 단계
위 1단계에서 법률안을 입안하고 완성(성안)했다면 이제 국회에 공식적으로 법률안을 제출하게 된다. 법률안을 제출할 수 있는 주체는 국회의원 또는 정부이다. 국회의원이 법률안을 제출하는 경우에는 다른 국회의원 10명 이상의 찬성을 얻어야 하고, 정부가 법률안을 제출하는 경우에는 국무회의의 의결을 거쳐야 한다.
- 3. 법률안의 심의 및 의결 단계
위 2단계에서 국회에 제출된 법률안은 본회의 보고 후 소관위원회로 회부되어 심사를 거치게 된다. 법률안이 소관위원회의 심사 끝에 가결된 경우 법제사법위원회로 회부되어 체계 · 자구심사를 거치게 되고, 법제사법위원회에서도 심사 끝에 가결된 경우 본회의로 회부되어 표결하게 된다.
- 4. 법률안의 공포 단계
위 3단계에서 본회의 표결 결과 법률안이 가결된 경우 법률안은 정부로 이송되어 대통령이 공포하게 된다. 다만, 대통령은 법률안의 내용에 동의하지 않는다면 법률안 거부권을 행사할 수 있고, 이 경우 법률안은 다시 국회로 돌아와 다시 표결을 거치게 된다. 이 표결에서 또다시 가결된다면 법률안은 확정되고, 부결된다면 법률안은 폐기된다.
- 5. 법률의 발효
대통령이 법률안을 공포하였다면 일정 시간이 흐른 뒤 법률안은 법률로서 효력을 발하게 된다.
4.2.3.1. 법률안의 입안
| 국회의원의 법률안 입안 |
일반적으로 국회의원 개개인 혹은 해당 의원실 직원들이 법률안의 내용을 만들며, 이 과정에서 국회 법제실의 도움을 얻는다고 한다.
| 정부의 법률안 입안 |
정부는 부득이한 경우를 제외하고는 매년 1월 31일까지 당해연도에 제출할 법률안에 관한 계획을 국회에 통지하여야 한다. 그 계획을 변경한 때에는 분기별로 주요사항을 국회에 통지하여야 한다(국회법 제5조의3).
한편, 입법부나 행정부가 아닌 헌법기관들도 입법의견을 국회에 제출할 수 있다.
- 대법원장은 법원의 조직, 인사, 운영, 재판절차, 등기, 가족관계등록, 그 밖의 법원 업무와 관련된 법률의 제정 또는 개정이 필요하다고 인정하는 경우에는 국회에 서면으로 그 의견을 제출할 수 있다(법원조직법 제9조 제3항).
- 헌법재판소장은 헌법재판소의 조직, 인사, 운영, 심판절차와 그 밖에 헌법재판소의 업무와 관련된 법률의 제정 또는 개정이 필요하다고 인정하는 경우에는 국회에 서면으로 그 의견을 제출할 수 있다(헌법재판소법 제10조의2).
- 중앙선거관리위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 법률의 제정·개정 등이 필요하다고 인정하는 경우에는 국회에 그 의견을 서면으로 제출할 수 있다(선거관리위원회법 제17조 제2항).
일정한 경우에는 입안 단계에서 유관기관에 의견조회를 하여야 한다.
행정기관이 선거(위탁선거 포함)·국민투표 및 정당관계법령을 제정·개정 또는 폐지하고자 할 때에는 미리 당해 법령안을 중앙선거관리위원회에 송부하여 그 의견을 구하여야 한다(선거관리위원회법 제17조 제1항).
다음과 같은 사전입법평가를 거칠 수도 있다. 이러한 평가의 결과는 특별한 사정이 없으면 입법예고기간이 끝나기 전까지 통보하도록 하고 있다(법제업무 운영규정 제11조 제6항 후문).
- 부패영향평가: 국민권익위원회는 법률의 부패유발요인을 분석·검토하여 그 법령 등의 소관 기관의 장에게 그 개선을 위하여 필요한 사항을 권고할 수 있다(부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제28조 제1항).[12]
- 통계기반정책평가: 중앙행정기관의 장은 소관 법령의 제정 또는 개정을 통하여 새로운 정책과 제도를 도입하거나 종전의 정책과 제도의 중요 사항을 변경하는 경우에는 그 도입·변경되는 정책과 제도의 집행·평가에 적합한 통계의 구비 여부 등에 대한 평가를 통계청장에게 요청하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다(통계법 제12조의2 제1항).
- 국가안보에 관한 사항
- 행정절차, 행정조직에 관한 사항
- 민사·상사·형사, 소송절차, 재판 및 형의 집행에 관한 사항
- 그 밖에 통계기반정책평가가 적절하지 아니하다고 통계청장이 정하는 사항
- 개인정보 침해요인 평가: 중앙행정기관의 장은 소관 법령의 제정 또는 개정을 통하여 개인정보 처리를 수반하는 정책이나 제도를 도입·변경하는 경우에는 보호위원회에 개인정보 침해요인 평가를 요청하여야 한다(개인정보 보호법 제8조의2 제1항).
- 규제심사: 중앙행정기관의 장은 규제를 신설하거나 강화하려면 위원회에 심사를 요청하여야 하는데(행정규제기본법 제10조 제1항 전문), 이 경우 법령안(法令案)에 대하여는 법제처장에게 법령안 심사를 요청하기 전에 하여야 한다(같은 항 후문).
정부제출법률안의 경우 제출 전 의무적으로 법제처의 심사를 받으며,[13] 국무회의의 심의를 거친다(대한민국헌법 제89조 제3호).[14]
4.2.3.2. 법률안의 제출
대한민국헌법 제52조 국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다.
국회의원은 의원 10명 이상의 찬성을 얻어 법률안을 발의할 수 있다.[15] 법률안도 다른 의안과 마찬가지로, 안을 갖추고 이유를 붙여 이를 국회의장에게 제출하여야 하는데(국회법 제79조 제2항), 특히 법률안을 발의하는 경우에는, 발의의원과 찬성의원을 구분하되, 당해 법률안에 대하여 그 제명의 부제로 발의의원의 성명을 기재한다. 다만, 발의의원이 2인 이상인 경우에는 대표발의의원 1인을 명시하여야 한다(같은 조 제3항).위원회도 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안을 제출할 수 있는데(국회법 제51조 제1항), 여느 의안과 마찬가지로, 이 경우 위원장이 제출자가 된다(같은 조 제2항).
법률안의 내용에 따라서는 다음과 같은 자료를 아울러 제출하게 된다.
- 비용추계서: 일정액 이상의 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 법률안 (국회법 제79조의2)
- 조세특례평가 자료: 일정액 이상의 조세특례를 신규로 도입하는 법률안 (국회법 제79조의3)
국무회의에서 심의 · 의결된 정부의 법률안 역시 국회에 제출된다.
4.2.3.3. 법률안의 심의 · 의결
법률은 국회에서 제정하므로, 우선은 국회가 열려야 한다. 흔히 잘못 알고 있으나 국회는 매주 열리는 것이 아니다. 국회의 개회는 매년 9월 1일에 회기 100일 이내의 정기회, 대통령 또는 국회 재적의원의 4분의 1 이상의 요구에 의하여 30일 이내의 임시회로 가능하다.발의된 법률안을 국회에서 심의 · 의결하는 절차를 간략히 나타내면 아래의 도표와 같다.
| <colbgcolor=#353> 장소 | 구체적인 절차 (괄호는 국회법 규정) | ||||||||
| 소관 위원회 | 위원회 회부 (제81조 제1항) | ▷ | 대체토론[16] (제58조 제1항) | ▷ | 소위원회 심사 (제58조 제2항) | ▷ | 축조심사[17] 및 찬반토론[18] (제58조 제1항) | ▷ | 위원회 의결 (제58조 제1항) |
| ▽ | 법제사법위원회로 회부 | ||||||||
| 법제사법 위원회 | 체계 · 자구심사[19] (제86조 제1항) | ||||||||
| ▽ | 본회의로 회부[20] | ||||||||
| 국회 본회의 | 본회의 심의 | ▷ | 본회의 표결 | ||||||
| 1. 소관위원회 회부 및 심사 |
또한, 법률안에 대한 대안이 제출될 수도 있는데, 이는 위원회에서 그 원안을 심사하는 동안에 제출하여야 하며, 국회의장은 이를 그 위원회에 회부한다(국회법 제95조 제4항).
여느 안건과 마찬가지로, 위원회는 법률안을 심사함에 먼저 그 취지의 설명과 전문위원의 검토보고를 듣고 대체토론[22]과 축조심사[23] 및 찬반토론을 거쳐 표결하며(국회법 제58조 제1항),[24] 본회의에 부의할 필요가 없다고 결정된 법률안은 본회의에 부의하지 아니하나(국회법 제87조 제1항), 위원회의 결정이 본회의에 보고된 날로부터 폐회 또는 휴회중의 기간을 제외한 7일 이내에 의원 30인 이상의 요구가 있을 때에는 그 의안을 본회의에 부의하여야 하며(같은 조 제2항), 이러한 요구가 없을 때에도 그 의안은 폐기된다(같은 조 제2항).
이때, 대체토론이 끝난 후에, (상설)소위원회에 회부하여 이를 심사·보고하도록 한다(같은 조 제2항, 제3항).
한편, 축조심사는 위원회의 의결로 이를 생략할 수 있으나(같은 조 제5항 본문), 제정법률안 및 전부개정법률안에 대하여는 그러하지 아니하다(같은 항 단서).
위원회는 제정법률안 및 전부개정법률안에 대하여는 공청회 또는 청문회를 개최하여야 한다. 다만, 위원회의 의결로 이를 생략할 수 있다(같은 조 제6항).
위원회는 안건이 예산상의 조치를 수반하는 경우에는 정부의 의견을 들어야 하며, 필요하다고 인정하는 경우에는 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관하여 국회예산정책처의 의견을 들을 수 있다(같은 조 제7항).
위원회는 안건이 헌법재판소 위헌결정에 따라 제정 또는 개정되는 법률안인 경우 국회사무처의 의견을 들을 수 있다(같은 조 제8항).
| [참고] 상당 규모의 예산을 요하는 법률안의 경우 |
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| 2. 체계 · 자구의 심사 |
또한, 제정법률안 및 전부개정법률안의 축조심사, 공청회 또는 청문회는, 위원회에서 이를 하였으므로, 법사위 체계·자구 심사 때에는 위원회 의결로 이를 생략할 수 있다(국회법 제58조 제10항).
이때, 국회의장은 체계·자구 심사에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 심사기간을 지정할 수 있으며, 법제사법위원회가 이유 없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 바로 본회의에 부의할 수 있다(같은 조 제2항 전문). 이 경우 ☆의 경우에는 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 해당 호와 관련된 안건에 대하여만 심사기간을 지정할 수 있다(같은 항 후문).
- ☆천재지변의 경우
- ☆전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태의 경우
- 국회의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우
법제사법위원회가 이유 없이 회부된 날부터 120일 이내에 체계·자구 심사를 마치지 아니한 때에는 심사 대상 법률안의 소관 위원회 위원장은 간사와 협의하여 이의가 없는 경우에는 의장에게 해당 법률안의 본회의 부의를 서면으로 요구한다. 다만, 이의가 있는 경우 해당 법률안에 대한 본회의 부의요구 여부를 무기명투표로 표결하되 해당 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다(같은 조 제3항).
국회의장은 위와 같은 본회의 부의요구가 있는 때에는 해당 법률안을 각 교섭단체대표의원과 합의하여 바로 본회의에 부의한다. 다만, 본회의 부의요구가 있은 날부터 30일 이내에 합의가 이루어지지 아니한 때에는 그 기간이 경과한 후 처음으로 개의되는 본회의에서 해당 법률안에 대한 본회의 부의 여부를 무기명투표로 표결한다(같은 조 제4항).
| 3. 본회의 회부 및 표결 |
이때, 회의는 위원회가 법률안에 대한 심사를 마치고 의장에게 그 보고서를 제출한 후 1일을 경과하지 아니한 때에는 이를 의사일정으로 상정할 수없다. 다만, 국회의장이 특별한 사유로 각 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳐 이를 정한 경우에는 그러하지 아니하다(국회법 제93조의2).
한편, 의안 일반과 같이, 의원 30인 이상의 찬성이 있으면 수정동의안이 제출될 수 있으며(국회법 제95조 제1항), 이 경우, 수정안이 전부 부결되어야 원안을 표결한다(국회법 제96조 제2항).
여느 의안과 마찬가지로, 본회의에 상정된 법률안은 재적의원 과반수의 출석, 출석의원 과반수의 찬성으로 통과된다.
참고로 국회는 다수결에 의해 법률을 통과시키기 때문에 다수당이 국회의원의 과반수를 차지한 경우, 다수당이 법안을 통과시키기로 동의하지 않은 이상, 국개의원 짓을 한다 해도 통과해야 할 법률도 못 통과한다. 이것이 다수당의 횡포.[25] 또한 국회의원만이 법률을 만들고 개정하고 폐지할 권한을 가지기 때문에 국민의 정치적 무관심으로 인해 각종 악법이 쥐도 새도 모르게 통과하는 경우가 많다. 이 때문에 국민들의 불신을 받게 되고, 이러한 점이 행정국가화 현상과 함께 대의제의 위기를 불러일으킨 원인으로 꼽힌다.
| [참고] 전원위원회가 열리는 경우 |
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4.2.3.4. 법률안의 공포 또는 거부
| 일반적인 경우 |
대한민국헌법 제53조 ① 국회에서 의결된 법률안은 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포한다.
법률 공포문의 전문에는 국회의 의결을 받은 사실을 적고, 대통령이 서명한 후 대통령인을 찍고 그 공포일을 명기하여 국무총리와 관계 국무위원이 부서한다(법령 등 공포에 관한 법률 제5조 제1항). 예를 들면 아래와 같다.국회에서 의결된 정치자금법 일부개정법률을 이에 공포한다.
대통령 문재인 (인)
2017년 6월 30일
국무총리 이낙연
국무위원 행정자치부 장관(중앙선거관리위원회 소관) 김부겸
대통령 문재인 (인)
2017년 6월 30일
국무총리 이낙연
국무위원 행정자치부 장관(중앙선거관리위원회 소관) 김부겸
법률의 공포는 관보(官報)에 게재함으로써 한다(같은 법 제11조 제1항). 그리고, 이러한 법률의 공포일은 해당 법령 등을 게재한 관보가 발행된 날로 한다(같은 법 제12조).[26]
정부는 대통령이 법률안을 공포한 경우에는 이를 지체없이 국회에 통지하여야 한다(국회법 제98조 제2항).
| 대통령이 거부권을 행사하는 경우 |
대한민국헌법 제53조
②법률안에 이의가 있을 때에는 대통령은 제1항의 기간내에 이의서를 붙여 국회로 환부하고, 그 재의를 요구할 수 있다. 국회의 폐회중에도 또한 같다.
③대통령은 법률안의 일부에 대하여 또는 법률안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다.
④재의의 요구가 있을 때에는 국회는 재의에 붙이고, 재적의원과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 법률안은 법률로서 확정된다.
⑤대통령이 제1항의 기간내에 공포나 재의의 요구를 하지 아니한 때에도 그 법률안은 법률로서 확정된다.
⑥대통령은 제4항과 제5항의 규정에 의하여 확정된 법률을 지체없이 공포하여야 한다. 제5항에 의하여 법률이 확정된 후 또는 제4항에 의한 확정법률이 정부에 이송된 후 5일 이내에 대통령이 공포하지 아니할 때에는 국회의장이 이를 공포한다.
대통령으로부터 환부된 법률안은 무기명투표로 표결한다(국회법 제112조 제5항 본문).②법률안에 이의가 있을 때에는 대통령은 제1항의 기간내에 이의서를 붙여 국회로 환부하고, 그 재의를 요구할 수 있다. 국회의 폐회중에도 또한 같다.
③대통령은 법률안의 일부에 대하여 또는 법률안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다.
④재의의 요구가 있을 때에는 국회는 재의에 붙이고, 재적의원과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 법률안은 법률로서 확정된다.
⑤대통령이 제1항의 기간내에 공포나 재의의 요구를 하지 아니한 때에도 그 법률안은 법률로서 확정된다.
⑥대통령은 제4항과 제5항의 규정에 의하여 확정된 법률을 지체없이 공포하여야 한다. 제5항에 의하여 법률이 확정된 후 또는 제4항에 의한 확정법률이 정부에 이송된 후 5일 이내에 대통령이 공포하지 아니할 때에는 국회의장이 이를 공포한다.
대통령이 거부권을 행사한 법률안이 재의에서 부결될 경우 해당 법률안은 즉시 폐기되며, 반대로 재의결이 요건을 갖추어 가결되었을 경우 가결된 법률안에 대해 대통령이 다시 거부권을 행사하는 것은 인정되지 않는다.
대통령이 재의결된 법률을 공포하지 않을 경우 국회의장이 이를 공포한다(법령 등 공포에 관한 법률 제11조 제2항 전단). 이는, 그 공포기일이 경과한 날로부터 5일이내에 의장이 이를 공포한다(국회법 제98조 제3항 전문).
이와 같이 국회의장이 공포하는 법률의 공포문 전문에는 국회의 의결을 받은 사실과 대한민국헌법 제53조 제6항에 따라 공포한다는 뜻을 적고, 국회의장이 서명한 후 국회의장인(國會議長印)을 찍고 그 공포일을 명기하여야 한다(같은 법 제5조 제2항).
또한, 국회의장이 공포하는 법률의 번호는 국회규칙으로 정하는 바에 따라 따로 표시하되, 대통령이 공포한 법률과 구별할 수 있는 표지(標識)를 하여야 한다(같은 법 제20조 제2항 단서).
국회의장의 법률 공포는 서울특별시에서 발행되는 둘 이상의 일간신문에 게재함으로써 한다(법령 등 공포에 관한 법률 제11조 제2항 후단). 그리고, 이러한 법률의 공포일은 해당 법령 등을 게재한 신문이 발행된 날로 한다(같은 법 제12조).
국회의장이 법률안을 공포한 경우에는 대통령에게 통지하여야 한다(국회법 제98조 제3항 후문).
4.2.3.5. 법률의 발효
대한민국헌법 제53조
⑦법률은 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생한다.
그러나, 법률을 제정 또는 개정하면서 부칙에서 시행일에 관한 규정을 두는 것이 일반이므로, 위 헌법 규정이 실제로 적용되는 경우는 거의 없다. 즉, '특별한 규정'이 거의 존재하는 편.⑦법률은 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생한다.
한편. 법률은 만들어지거나 개정되는 데 시간이 걸리기 때문에 법률이 효력을 갖기 이전에 사건에 어떤 식으로 적용할지 논란이 되곤한다. 이는 소급 문서 참고.
4.3. 행정입법의 경우(정부)
정책은 기본적으로 국민의 대표인 국회가 제정한 법률에 의해서만 추진되고 시행되는 것이 원칙이나, 국회의 입법절차는 매우 느리게 진행되기 때문에 국회가 제정하는 법률에만 의존할 경우 정책의 시의성과 효율성이 크게 저하되게 된다. 이에 여느 현대 행정국가가 다 그렇듯 대한민국 역시 정책 추진 및 시행을 법률에만 의존하는 것이 아니라, 법률의 위임 아래 행정부(정부) 역시 제한된 범위 내에서 독자적인 법을 제정할 수 있게 하고 있는데, 이렇게 행정부가 제한된 범위 내에서 제정한 독자적인 법을 행정입법이라 하는 것이다.[27]
정부의 행정입법 절차는 국회의 입법절차에 비하면 간단하다. 대통령령의 경우 입법 필요성이 제기되면 정부 내 관계부처가 행정입법안을 설계하고, 설계된 행정입법안은 법제처의 심사를 받으며, 그 직후 국무회의의 심의 · 의결을 거쳐 대통령이 공포하면 끝. 부령의 경우 더욱 단순하여 해당 부처에서 행정입법안을 설계하고, 설계된 행정입법안을 국무회의 등을 거칠 필요 없이 그대로 공포하면 끝이다. 물론 원칙이 이렇다는 것이고, 행정절차법에 규정된 다양한 절차적 예외가 있다. 하지만 행정입법의 입법절차가 법률의 그것에 비하여 몹시 간단한 편임은 자명할 것이다.
5. 외국에서의 입법과정
세계 각국의 입법과정, 특히 의회에서의 입법과정은 민주주의 · 법치주의 국가인 이상 대동소이하다. 한국과 마찬가지로 상임위원회가 1차적인 심사 및 의결을 담당하고, 본회의가 2차적인 심사 및 의결을 한 뒤 국가원수가 공포하는 과정을 거치는 경우가 대부분이다.연방국가의 경우 각 주(州)의 입법과정을 일일이 살피기는 어려우므로 연방의회에서 이루어지는 연방법률의 입법과정을 위주로 서술한다.
5.1. 독일
Gesetzesvorlagen werden beim Bundestage durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht.
법률안은 연방정부, 연방의회의 일부 또는 연방참사원에 의하여 연방하원에 제출된다.
독일연방공화국 기본법 제76조 제1항
독일연방은 양원제이므로 연방법률 역시 "하원 → 상원" 순서로 양원을 거쳐야 비로소 공포될 수 있다. 법률안은 먼저 연방의회(하원)에 제출되어 심사를 거치고, 하원을 통과한 경우 연방참사원(상원)으로 송부된다. 연방참사원은 헌법개정안(기본법개정안), 주(州)의 권한을 변경하는 법률 등 중요한 안건을 다루는 일부 법률에 대해서만 동의권을 가지며, 그 밖의 법률에 대해서는 동의권 대신 이의권을 가질 뿐이다. 동의권을 가지는 법률은 연방참사원의 명시적 동의가 있어야 비로소 확정되는 반면, 이의권을 가지는 법률은 연방참사원이 기간 내에 명시적으로 반대하지 않는 한 확정된다. 확정된 법률안은 연방대통령이 공포하여 곧 발효된다.[28]법률안은 연방정부, 연방의회의 일부 또는 연방참사원에 의하여 연방하원에 제출된다.
독일연방공화국 기본법 제76조 제1항
5.2. 미국
All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States, which shall consist of a Senate and House of Representatives.
이 헌법에 의하여 부여되는 모든 입법권은 미합중국 의회에 속하며, 의회는 상원과 하원으로 구성한다.
미합중국 헌법 제1조 제1항
미국 연방의회에서의 입법은 대한민국 국회와 마찬가지로 상임위원회를 중심으로 이루어지며, 본회의의 역할은 상임위원회에서의 의결을 추인하는 정도에 머무르는 등 전형적인 위원회중심주의를 채택하고 있다.[29]이 헌법에 의하여 부여되는 모든 입법권은 미합중국 의회에 속하며, 의회는 상원과 하원으로 구성한다.
미합중국 헌법 제1조 제1항
5.3. 프랑스
프랑스의 경우 독특하게도 의회입법(법률)보다 행정입법(법규명령)의 중요성이 더욱 부각되는데, 그 이유는 다음과 같다.[30]- 의회가 제정하는 법률이 규율할 수 있는 분야가 일정 범위로 한정되어 있으며, 그 외의 분야는 죄다 정부의 행정입법으로만 정할 수 있다. 좀 더 구체적으로, 프랑스 헌법은 국가의 기본조직 및 공권력의 규율, 민사 및 형사, 조세와 기본적 경제운영에 관한 사항만을 법률의 규율영역으로 정해놓고(헌법 제34조), 그 외의 분야는 죄다 대통령이 행정입법으로 직접 규율할 수 있도록 규정한다(헌법 제37조). 따라서 국정운영에 있어 대통령이 제정하는 행정입법의 역할이 매우 중요하다.
- 법률이 의회의 의결 없이 통과될 수 있는 경우가 있다. 법률의 입법은 의회의 통상적인 입법절차 외에 국민투표에 의해서도 이루어질 수 있다. 이러한 국민투표 입법절차는 대통령 혹은 양원합동회의의 제안에 의해 개시되며, 국민투표에서 법률안이 가결된 경우 의회의 의결 없이도 법률이 공포될 수 있다(헌법 제11조). 또한, 헌법 제49조는 총리(수상)가 의회의 불신임결의를 받지 않는다는 조건 하에 예산법률안이나 사회보장 관련 법률안을 의회의 의결 없이 제정할 수 있도록 하고 있다.[31]
한편, 의회가 제정하는 법률은 조직법률과 보통법률로 구분되는데, 프랑스 헌법은 헌법기관의 설치와 운영, 선거 및 지방자치제도, 재정에 관한 중요사항은 반드시 조직법률로만 정할 수 있도록 하고 있다. 조직법률의 입법은 의원 절대과반수의 찬성[32]이 있어야 통과될 수 있으며, 통과된 조직법률안은 의무적으로 헌법위원회의 위헌심사를 받게 된다.
6. 관련 문서
[1] 비단 '법을 새로 만드는 것'(제정) 뿐만 아니라 '기존의 법을 고치는 것'(개정) 내지는 '기존의 법을 없애는 것'(폐지) 역시 입법에 해당한다.[2] 예를 들어, 한국에 국가인권위원회라는 관청이 설치되어 있는 이유는 국민들끼리 설치하기로 합의했기 때문도, 대통령이 설치를 명했기 때문도 아닌, "인권의 보호와 향상을 위한 업무를 수행하기 위하여 국가인권위원회를 둔다."고 「국가인권위원회법」 제3조가 규정하고 있기 때문이다.[3] 예를 들어, 교육부장관이 감염병을 이유로 초등학교에 대해 휴교를 명했을 때 해당 초등학교 교장이 이 명령에 순순히 따르는 이유는 교장이 교육부장관의 카리스마에 압도되었기 때문이 아니라, "교육부장관은 학교의 보건에 필요하면 휴교를 명할 수 있다."고 「학교보건법」 제14조가 규정하고 있기 때문이다.[4] 예를 들어, 정부가이 반도체 산업 육성을 위해 기업이 반도체 연구개발에 쓴 비용만큼 세금을 깎아주는 정책을 의욕 중이라고 가정하자. 이러한 정책은 대통령이 "쟤네 세금 깎아줘."라고 명령한다고 실현되는 것이 아닌, 「조세특례제한법」상 "반도체 연구개발비만큼을 소득세 및 법인세에서 공제한다."는 규정이 입법되어야 비로소 실현 가능해진다.[5] 본 문단의 내용은 강지훈 · 배정훈 외, "국회 입법과정 관련 주요 쟁점 및 개선방안", 헌법재판소 헌법재판연구원, 2023, 17~20면 참고.[6] 대한민국에서의 법규범 종류에 관한 자세한 내용은 법령 체계 문서 참고.[7] 대한민국 헌법 제49조 "국회는 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다."[8] 국회법 제109조 "의사는 헌법이나 이 법에 특별한 규정이 없으면 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다."[9] 일반적으로는 국회선진화법에 따라 신속처리안건을 지정할 수 있는 재적의원 5분의 3 이상의 의석수를 말한다.[10] 체계 · 자구심사란 위헌법률이 입법되는 것을 방지하고, 법체계의 통일성을 확보하기 위해 법제사법위원회가 모든 법률안에 대하여 의무적으로 행하는, 법률안의 형식적 측면에 관한 심사를 말한다.[11] 뒤이은 상임위원회 및 본회의에서의 심사는 지극히 형식적이다.[12] 부패영향평가는 대통령령·총리령·부령 및 그 위임에 따른 훈령·예규·고시·공고와 조례·규칙에도 해당이 있다(부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제28조 제1).[13] 각부 장관 및 대통령 또는 국무총리 소속의 법령안 주관기관의 장은 법령안에 관하여 관계 기관의 장과의 협의, 입법예고, 규제심사를 거친 후 법제처장에게 그 법령안의 심사를 요청하여야 한다(법제업무 운영규정 제21조 제1항).[14] 여담으로, 대통령령안도 국무회의의 심의를 거쳐야 한다.[15] 여느 의안도 발의에 10인 이상의 찬성을 요한다(국회법 제79조 제1항).[16] 대체토론이란 법률안 전체에 대한 문제점과 당부(當否)에 관한 일반적 토론으로, 제안자와의 질의 및 답변을 포함한다(국회법 제58조 제1항).[17] 축조심사란 법률안을 구성하는 각각의 조항과 조문들을 하나하나 뜯어보며 상세히 심사하는 것을 말한다. 다만, 이는 위원회 의결로 생략이 가능하다.[18] 이 과정에서 필요한 경우 소관위원회 뿐만 아니라 관련된 다른 위원회도 참여하는 연석회의가 개최될 수도 있다(국회법 제63조).[19] 체계 · 자구심사란 위헌법률이 입법되는 것을 방지하고, 법체계의 통일성을 확보하며 법조문의 표현을 다듬기 위해 법제사법위원회가 모든 법률안에 대하여 의무적으로 행하는, 법률안의 형식적 측면에 관한 심사를 말한다.[20] 이 과정에서 필요한 경우 국회의원 전원이 참여하는 전원위원회가 개최될 수 있다(국회법 제63조의2).[21] 다만, 폐회 또는 휴회 등으로 본회의에 보고할 수 없을 때에는 본회의 보고를 생략할 수 있다.[22] 대체토론이란 법률안 전체에 대한 문제점과 당부(當否)에 관한 일반적 토론으로, 제안자와의 질의 및 답변을 포함한다(국회법 제58조 제1항).[23] 축조심사란 법률안을 구성하는 각각의 조항과 조문들을 하나하나 뜯어보며 상세히 심사하는 것을 말한다.[24] 심사결과의 통보, 발표 여부는 임의이다.[25] 이론상 다수당이 국회 과반수가 아닌 경우엔 횡포를 부릴 수 없다. 예를 들어 우리나라 국회의원수가 300명이므로 다수당이 149석을 차지하고 나머지 151석을 다른 몇 개의 정당이 나눠가진 경우 이 소수당 의원 151명이 똘똘뭉치면 개회가 가능하며 소수당 151명 중 과반수인 76인 이상이 찬성하면 법률이 통과된다(국회는 재적의원의 과반수로 개회하며, 출석의원의 과반수로 일반법률 의결가능).[26] 이럴 경우 대통령의 법률공포권이 일개 행정안전부 산하 관보발행국에 의해 제약될 수 있어 문제가 된다.##[27] 행정입법의 효용성 및 불가피성에 관한 좀 더 자세한 사항은 법령 체계 문서의 '필요성' 문단 참고.[28] 주성훈, "독일 입법절차 – 연방의회 심사과정을 중심으로", 국회사무처, 2022 참고.[29] 본 문단의 내용은 강지훈 · 배정훈 외, "국회 입법과정 관련 주요 쟁점 및 개선방안", 헌법재판소 헌법재판연구원, 2023, 59면 이하 참고.[30] 프랑스의 법령 체계에 관한 그 밖의 자세한 내용은 법령 체계 문서의 '프랑스' 문단 참고.[31] 대표적으로 2023년 당시 정년연장을 골자로 하는 연금개혁 법률안이 헌법 제49조 조항을 통해 의회의 동의 없이 통과되었다.[32] 즉, '출석의원' 과반수 찬성이 아닌, '재적의원' 과반수의 찬성.