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| 캐나다 밴쿠버 국제공항에 위치한 미국 사전 입국심사장 |
| CBP Preclearance 소개 영상 |
1. 개요
미합중국 국경 사전통관 제도 / United States Border Preclearance미국 관세국경보호청 사전통관 제도 소개
미합중국 국경 사전통관 제도는 미국 외 해외 공항 및 항만, 철도역, 시외버스 터미널 등 출발지에서 미리 진행하는 미국 입국심사 및 통관 제도이다.
2. 역사
미국 사전 입국심사 제도는 1894년에 시작되었다. 미국 - 캐나다 국경 조약이 체결된 1783년 이후 미국과 캐나다 간의 국경이 명확해지고, 상호 왕래 시 출입국 심사를 진행했다. 국경이 있지만 매우 가깝다 보니 양국 간 경제, 인적 교류[1]가 활발하게 이루어졌다. 캐나다에서 미국으로 가 정착한 사례와 반대로 미국에서 캐나다로 가서 정착한 사례도 많다.그러다가 1894년, 미국 정부는 캐나다 국적의 선박 회사들과 철도 회사들과 계약하여 미국 법무부 이민청 소속 출입국 심사관을 몬트리올, 퀘벡 시티, 핼리팩스나 토론토에 파견하기 시작했고, 이들은 미국 입국을 희망하는 사람들을 사전 심사하는 역할을 수행했다.
현대적인 미국 사전입국심사 제도가 도입된 것은 1952년 아메리칸 항공 등 미국 국적의 항공사들이 캐나다 정부와 캐나다 의회에 사전입국 시설을 설치하도록 유치했고, 미국 정부도 캐나다 정부와 합의하기 시작함으로써 시작되었으며 토론토 피어슨 국제공항와 캘거리 국제공항에 처음 설치했다. 그 다음 몬트리올 피에르 엘리오트 트뤼도 국제공항, 밴쿠버 국제공항, 에드먼턴 국제공항, 오타와 맥도날드 카르티에 국제공항, 위니펙 제임스 암스트롱 리차드슨 국제공항, 핼리팩스 스탠필드 국제공항 등 캐나다 내 주요 국제공항에 CBP[2] 소속 출입국 심사관들이 파견되었다.
2015년 3월 16일에 미국과 캐나다는 "캐나다 정부와 미합중국 정부 간의 육로, 철도, 해상 및 항공 운송 사전 허가에 관한 협정(LRMA)"을 체결하여, 사전 입국심사 및 통관 절차에 대한 규정을 공식화했다. 이후 양국 의회의 추인을 거쳐, 2019년 8월 15일에 공식적으로 발효되었다. 이 때부터 토론토 유니언역, 밴쿠버 퍼시픽 센트럴역, 몬트리올 상트랄역, 밴쿠버 항, 빅토리아 항에도 추가적인 인력 파견이 시작되었다.#
캐나다에서 사전입국심사제도 정착에 성공한 미국 정부는 1970년에 버뮤다의 LF 웨이드 국제공항에 사전 입국심사대를 설치하는 것을 시작으로, 캐나다 외 타 국가에 시범적으로 사전입국심사 제도를 시행하기 시작했다.
3. 특징
본 제도의 특징은 캐나다의 미국 사전입국심사 제도를 기준으로 설명한다.미국 사전입국심사제도는 미국행 항공편, 선박편, 철도편을 탑승하기 전에, 해외 출발지 공항 또는 항만에서 미리 미국 입국심사를 받고 출발하는 제도이다. 따라서 CBP 입국심사관 직원들이 현지 공항에 파견나와 사무실에 상주하며, 보안검색을 마친 여행객이 CBP에서 관리하는 입국심사대에서 심사를 받는 형식이다.
미국이 아닌 해외 공항에서 미리 입국심사를 받는다는 점을 제외하면, 미국 현지에서 받는 일반적인 입국심사와 그 구성과 형식이 완전히 똑같다. 미국-캐나다 간 합의에 따라, 캐나다 공항에 있는 CBP 통관사무소는 자체 세컨더리룸[심층]와 구금시설이 있으며, 캐나다에 상주하는 CBP 직원들은 권총을 휴대할 수 있고, CBSA와의 공조 하에 용의자를 제압, 체포할 수 있는 권한을 가진다.
다만 해외 공항의 미국 입국심사장을 통과했다고 해서 그 이후 면세 구역은 출발지 국가로부터의 치외법권 구역이거나 미국 땅이 아니라, 출발지 국가의 법률과 행정력이 적용된다. 다시 말하면, 미국 사전입국심사대를 통과했다 해도, 미국행 비행기를 실제로 탑승하는 그 순간까지 출발지 국가의 영토에 있는 것으로 간주된다. 이는 출국심사를 통과했다고 해서 면세구역이 치외법권지역이 아니라는 점과 유사하다.
사전 입국심사를 통과하고 미국행 비행기를 통해 미국 공항에 도착하면, 미국 국제선이 아닌 국내선 터미널을 통해 내리게 되며, 이미 현지에서 입국심사를 받아 행정적으로 이미 미국 입국허가를 받은 승객으로 간주하여 국내선 여객으로 취급하기에 입국심사와 세관 검사가 면제된다. 그렇기 때문에 미국 - 캐나다 노선과 미국 - 아일랜드 노선에서는 기내 면세품 판매가 금지되어 있으므로, 사전입국심사를 이용하는 승객은 사전입국심사 직전에 면세품을 구입하여야 한다. 이러한 특성 때문에 경유시간 내 입국심사에 시간을 할애하는 환승객의 경우 면세품을 구입할 시간이 촉박할 수 있다는 단점이 있다.
3.1. 장점
장점은, 미국 도착 시 입국심사와 세관 검사를 받지 않아도 된다는 것이며 미국 본토에서 받는 것보다 사전입국심사를 받는 것이 난이도가 훨씬 낮다. 수요 대부분이 캐나다나 ESTA 등 미국 비자 면제국 국민이나 영주권자거나 미국 시민권자다 보니 굳이 빡빡하게 할 이유가 없고 미리 거를 수 있기 때문에 미국에서 입국하는 것보다는 쉽다.[4]이 때문에 미국행 승객 중에서는 샌프란시스코 국제공항이나 로스앤젤레스 국제공항처럼 악명높은 입국심사로 유명한 공항을 우회하려고 일부러 직항 대신 경유편으로 토론토, 몬트리올, 밴쿠버 등 캐나다에서 환승하여 사전입국심사로 미국에 들어오는 경우가 많다. 마찬가지로 서유럽에서 더블린, 섀넌을 거쳐서 미국으로 가는 이유도 그런 이유 때문이다. 경유편으로 직항보다 더 저렴한 항공권 가격에 돈도 아낄겸, 경유공항에서 널널한 분위기의 입국심사장에서 미국 입국심사를 미리 받을 수 있으니 일석이조이다.
특히 미국 환승객에게는 금상첨화인 제도인데, 미국에서 환승시 환승객도 얄짤없이 입국심사를 받아야 해서 긴 소요시간으로 비행기를 놓치기 십상인데 반해, 이 제도가 시행되는 국가의 공항에서 출발하면 이미 출발지에서 입국절차를 마쳤으므로 미국 내 환승 시 입국심사 절차를 생략하고 곧바로 환승편 비행기로 갈아탈 수 있다. 환승시간이 촉박해도, 비행기가 연착되지 않는 이상 여유있게 환승할 수 있어 너무나 좋은 옵션이다.
그리고 항공사 입장에서도 손해가 아닌 게 미국 국내선 전용 공항에 취항할 수 있다는 것이다. 미국 라과디아 공항과 같이 도심 접근성은 우수하지만 CIQ 시설이 없는 공항에는 국제선 취항이 금지되어 있는데, 캐나다, 아일랜드 착발 항공편은 해당 국가에서 출발할 때 이미 입국 심사 과정을 거쳤기 때문에 국내선 전용 공항에 취항편을 넣을 수 있다.
미국이 최종 목적지라도 좋은 게 입국 거부율이 높은 미국 본토보다는 난이도가 낮다 보니 편리하게 빠져나갈 수 있고, 미국의 복잡한 입국장을 겪지 않고 도착하자마자 짐만 찾고 바로 터미널 밖으로 빠져나갈 수 있다. 그래서 영국 등 다른 서유럽 국가들에서도 아일랜드 더블린, 섀넌을 거쳐가는 경우도 많다. 에어 링구스 주 수입이 미국 - 아일랜드 - 서유럽 환승 노선이다.
미국 정부 입장에서도 장점이 있는데, 불법입국 시도자나 불법체류 가능성이 있는 입국자를 미국 땅에 들이지 않고도 해외에서 바로 컷할 수 있어서 행정적 불편이 감소되는 장점이 있다. 특히 항공편을 통한 입국일 경우, 입국심사대에서 입국 거부를 했더라도, 이미 물리적으로는 미국에 도착했는만큼 CBP에서 이들을 관리해야 한다.
그런데 사전입국심사대에서 걸러내면 해당 승객은 그대로 자기 집으로 되돌아가면 되기 때문에 구금할 필요가 없다. 또한 테러리스트가 함부로 미국행 항공편에 탑승하지 못하도록 할 수 있어 보안 측면에서도 장점이 있다.
3.2. 단점
물론 단점도 존재한다. 캐나다의 경우 캐나다 보안 검사 - 미국 사전입국심사 방식으로 운영하고, 아일랜드의 경우도 가르다가 운영하는 보안검사 - 출국심사를 밟고 다시 미국 입국심사대로 가는 방식으로 운영되다 보니 추가 절차가 발생하고 다른 국가로 가는 국제선보다 시간이 더 걸린다. 그래서, 입국심사를 받는 시간 때문에 비행기를 놓칠 수도 있다.그러므로 사전입국심사 제도를 운영하는 국가의 공항에서 미국행 항공편을 탑승한다면 다른 국제선 노선에 비해 좀 더 서둘러야 할 필요가 있고, 공항이나 항만에서도 CBP 사전입국심사대 손님부터 먼저 받는다. 특히 해당 공항의 미국행 전용 터미널은 이런 복잡성 때문에 피크타임에는 미국 입국심사를 기다리는 승객으로 장사진을 이루어 심각한 정체 현상을 보여준다.
또한 현지 국가 정부의 입장에서도 불쾌할 수 있는 게, 일단 공항 설계 시 국내선 - 국제선이 아닌 국내선 - 국제선 - 미국행 노선으로 분리해야 하고, 미국 정부의 요구에 따라 설계해야 한다. 한국과 일본에서 미국 정부의 사전 심사 시스템을 거부한 이유도 이러한 이유 때문이다.[5]
그리고 CBP가 상주하는 점과 사전입국심사 시스템이 미국 측에서 일방적으로 현지에 설치한다는 점으로 인해 상호주의 측면[6]에서도 일방적인 정책이기 때문에 비판받을 수 있으며, 미국 국경당국이 자국 내에서 자국민을 상대로 입국심사를 하는 모습이 썩 좋아보이지 않는다. 특히 캐나다의 경우 이에 더해 CBP 요원이 권총을 휴대하고 있는데, 다른 국가였더라면 상상도 못할 주권침해 요소이다.[7]
즉 정리하자면 미국 사전입국심사 제도는 미국의 국제적 영향력과 국력을 바탕으로, 입국심사라는 지극히 국가의 국내 행정 업무를 타국에서 행정력을 행사해 해당 타국의 주권을 침해하는 행위가 아니냐는 게 이 비판의 핵심이다. 단순히 시설을 설치하는 것에서 지나지 않고, 주재국의 제도와 규정을 고쳐야 할 정도로 많은 부분에 있어 양해를 넘어 행정력을 강제하는 셈이다.
게다가 단순히 입국 심사만 하는게 아닌, 입국을 거부시켜 돌려보내거나 추가 검색을 실시해 입국 희망자에게 금전 및 시간적 손실을 강제하면서도 반대로 미국 내에서 주재국은 미국인을 대상으로 사전입국심사를 수행할 수 없다. 국제 외교의 핵심 원칙 중 하나인 상호주의를 침해한단 비판을 받을 수밖에 없는 이유다. 사실 이 입국심사는 타국군을 주둔시키는 만큼이나 상당한 수준의 행정력을 요하는 일이고, 침해소지도 그만큼 크다. 오로지 미국이기에 가능한 제도기도 하다.
하지만 여기서 캐나다의 경우에는 예외로 봐야 하는데, 타 국가와는 달리 캐나다와의 사전입국심사 조약은 상호조약[8]으로 맺어졌다. 그래서 이론상으론 미국 정부가 미국 세관국경보호국의 캐나다 공항 상주 및 주재와 캐나다 공항의 Transborder(미국행)[9] 터미널의 설치를 캐나다 항공수송보안청과 캐나다 교통부에 합의 및 요청하였듯이, 캐나다 정부 또한 마찬가지로 미국 교통안전청과 미국 운수부에다 캐나다 국경관리청의 미국공항 상주 및 Transborder(캐나다행) 터미널의 별도 설치를 요구할 수 있다.
다만, 조약이 본격적으로 체결된 1950년대 이래로 캐나다 국경관리청이 미국의 공항, 철도역, 시외버스 터미널, 항만 등에 상주의 필요성을 느끼지 못할 뿐이다. 그리고 미국 CBP 요원이 캐나다 영토 내에서 권총을 소지하고 근무할 수 있는 것과 같이, 이론상으로는 캐나다 CBSA 요원들도 추후 필요에 의해서 시설이 설치된다면 미국 영토 내에서 총을 소지할 수 있고 구금할 수 있는 권리가 있다.
또한 이 제도의 의도에 대한 비판이 있는 게, 미국 정부가 미국 현지 공항에서 난민이 난민신청을 하는 것을 막기 위해 해외에서 난민입국 시도를 걸러내려는 꼼수 아니냐는 비판이 있다. 난민 협약에 따라 현지 영토를 밟은 망명신청자들을 현지 당국이 강제적으로 송환을 할 수 없는 원칙이 있기 때문인데, 해외에서 미리 걸러내면, 이는 자국에서 거부한게 아니므로 협약 위반이 아니기 때문이다.#
항공사 입장에서도 좋기만 한 것은 아닌 게 CBP 사전입국심사제도를 거친 항공편은 면세품을 판매할 수 없으며, 보안검사 이후의 수요는 모두 입국심사 직전의 출국장 면세점이 흡수하게 된다. 이미 미국 CBP의 세관 검사를 거쳤다 보니 기내 판매를 할 수 없고 이로 인해 미국과 교류가 많은 캐나다, 바하마, 버뮤다, 아루바나 환승하기 유리한 아일랜드 외에는 실시하지 않는다. 한국에서 무산된 이유도 항공사들의 반대 때문이다. 출국장의 면세품 인도장을 항공사에게 일부분 할애하면 이 단점을 어느정도 보완할 수 있으나, 이 경우 백화점과 경쟁해야 되므로 항공사 측에서 호응할 지는 미지수이다.[10]
4. 여담
- 이 제도를 벤치마킹하여, 일본도 일본행 여객에 대해 사전입국심사 제도 도입을 검토하고 있다. 2023년 코로나19 종식 이후 폭증한 외국인 방문객 수요로 인해 일본 공항 입국심사대의 혼잡이 가중되자, 일부 국가에 한해 출발지 공항에서 미리 입국심사를 하여 입국 수요를 분산시키기 위한 목적이다. 2025년에 한일 사전입국심사 제도의 도입이 검토되고 있다.
5. 시행 지역
| 국가 | 취항지 |
[[캐나다|]][[틀:국기|]][[틀:국기|]] | 캘거리 국제공항, 에드먼턴 국제공항, 핼리팩스 스탠필드 국제공항, 몬트리올 피에르 엘리오트 트뤼도 국제공항, 오타와 맥도날드 카르티에 국제공항, 토론토 피어슨 국제공항, 밴쿠버 국제공항, 위니펙 제임스 암스트롱 리차드슨 국제공항, 토론토 유니언역, 밴쿠버 퍼시픽 센트럴역, 몬트리올 상트랄역, 밴쿠버 항, 빅토리아 항 |
[[바하마|]][[틀:국기|]][[틀:국기|]] | 린든 핀들링 국제공항, 프리포트 그랜드 바하마 국제공항 |
[[틀:국기|]][[틀:국기|]][[아루바|]] | 퀸 베아트릭스 국제공항 |
[[틀:국기|]][[틀:국기|]][[버뮤다|]] | LF 웨이드 국제공항 |
[[아일랜드|]][[틀:국기|]][[틀:국기|]] | 더블린 공항, 섀넌 공항 |
[[아랍에미리트|]][[틀:국기|]][[틀:국기|]] | 아부다비 국제공항 |
[1] 언어도 같고, 미국 - 캐나다 간 인력 교환이 많다 보니 양국에 기반을 둔 사람, 복수국적자도 많다.[2] 당시에는 미국 법무부 이민청, 미국 재무부 관세청, 미국 농무부 검역국으로 나누어졌다.[심층] 입국심사대[4] 입국을 쉽게 해 주는 것은 미국에 가본 적도 없고 미국에 지인이 없는 단순 관광객도 마찬가지다.[5] 한국과 일본의 경우 ESTA 가입국 + 주한미군과 주일미군 주둔 + 한국계 미국인과 일본계 미국인 수요가 많기 때문에 실현되면 매력적일 수 있다. 그러나 사전입국심사대 설치 시 인천국제공항과 김해국제공항의 설계를 바꿔야 하는데 김해국제공항은 여유 공간이 부족하고, 인천국제공항은 항공사별로 터미널이 나누어져 있다. 추후 김해국제공항을 폐쇄하고 가덕도신공항을 개설하고, 기존 계획안보다 훨씬 큰 22km² 이상으로 부지를 설정하고 확장하고, 미국 본토 직항 노선을 대거 개설하더라도, 항공사 기준으로 설계할 가능성이 높아서 굳이 미국행 전용 터미널을 지을 이유가 없다. 그리고 한국 정부가 한국인이 납부한 세금으로 미국의 편의를 위해 전용 터미널을 만들 이유도 없고, 캐나다, 아일랜드, 바하마나 버뮤다보다 수요도 적은데다 CBP 심사관들이 한국인을 한국에서 심사한다는 것 역시 좋게 보이지 않기 때문에 한국 정부에서 허용할 가능성이 없다. 그리고 사전입국심사제를 도입하면 출입국 규정과 관련 법률, 출입국·외국인정책본부, 관세청과 공항 공사의 내규 등을 완전히 뜯어고쳐야 된다. 이는 일본에서도 같은 이유로 철회되었을 가능성이 높다.[6] 브라질 정부가 미국, 캐나다, 호주 시민·국민의 브라질 비자 면제를 빈번히 제외하는 이유가 상호주의 원칙에 있다. 만약 한국 주요 2개 공항만에서 미국 사전입국심사를 실시하는 만큼 미국 주요 2개 공항만에서도 한국 사전입국심사를 실시하는 제안이었더라면 충분히 수용될 수 있었을 것이다.[7] 철도의 사례가 대부분이지만 출입국심사로 출장가는 공무원에게는 관례상 공무여권이 발급되고 외교특권이 적용된다. 영국 런던 세인트 판크라스역, 포크스턴 유로터널 터미널에 상주하는 프랑스 경찰이나 프랑스 파리 노드 역에 상주하는 영국 출입국심사관들과 마찬가지로 CBP 직원들도 관용여권과 외교특권을 들고 오게 되기 때문에 주한미군과 유엔군 소속 군인과 군무원만큼은 아니어도 외교부, 출입국·외국인정책본부, 관세청에서 신경을 써줘야 한다. 반면 홍콩과 중국 대륙을 오가는 바이브런트 익스프레스는 외교특권이나 별도의 조치 없이 바로 홍콩 본토 일부에 중국법을 적용해버리기 때문에 이 부분이 일지양검의 쟁점이기도 하다. 경의선의 국제평화역 통합CIQ안은 군사분계선 경계지역에 역을 신설하는 안으로서 이 문제를 최대한 회피하고 있다.[8] Bilateral Agreements[9] 캐나다나 미국, 또는 북미에서 미국과 캐나다 간의 노선을 International대신 Transborder라고 명명한다. 특히, 대다수의 캐나다 공항에는 단순히 국내선/국제선의 형식이 아닌 Domestic/Transborder/International로, 이렇게 세가지 형태 또는 터미널로 구별한다. 만약 캐나다측 CBSA의 출입국관리 시설이 미국 공항에 똑같이 설치된다면 캐나다행 시설 또한 Transborder로 명명 될 것이다. 심지어 델타항공, 유나이티드 항공, 아메리칸 항공, 에어 캐나다, 하와이안 항공 등과 같은 항공사들은 미국, 캐나다, 멕시코를 같은 권역으로 친다. 입국심사의 형태에만 조금 차이가 날 뿐.[10] 애초 미국과 캐나다 항공사들은 면세품 판매를 잘 하지 않는다.