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최근 수정 시각 : 2024-11-18 22:14:55

노인 지하철 무임승차 갈등


1. 개요
1.1. 관련 법령
2. 노년층 무임승차제도
2.1. 현황
2.1.1. 2023년 기준 노인 무임승차 비율
2.2. 역사2.3. 관련 자료 및 통계(비용-편익)2.4. 도시철도 적자와 노인 무임승차와의 상관관계2.5. 기타 노인 교통복지 제도
3. 개선 시도 및 대안
3.1. 시간대 제한3.2. 교통 바우처3.3. 대구광역시의 연령 상향
3.3.1. 보건복지부의 유권해석 철회
3.4. 정치권의 의견
3.4.1. 2023년3.4.2. 2024년
3.4.2.1. 개혁신당3.4.2.2. 새로운선택
4. 노인 지하철 무임승차를 둘러싼 갈등의 종류
4.1. 운임료 적자에 관한 문제4.2. 복지 정책 과잉 논란
5. 갈등 당사자들의 입장
5.1. 철도운송업자와 지방자치단체5.2. 중앙정부5.3. 노년층(제도 수혜자)
6. 갈등에 관한 시민들의 의견
6.1. 수도권외 지방 노인 역차별 및 자산 역진성에 관하여6.2. 비용은 누군가가 부담6.3. 포퓰리즘의 산물6.4. 정작 노인들에게도 메리트가 낮다6.5. 철도시설과 및 기타 사회간접자본의 질적 저하 우려
7. 노인들도 요금을 내야 하는 도시철도 노선8. 다른 나라의 경우
8.1. 러시아8.2. 일본8.3. 영국8.4. 프랑스8.5. 미국8.6. 홍콩8.7. 호주

1. 개요

노년층 무임승차는 고령자들의 운임요금을 반값으로 할인해주며 시작되었다. 이후 1982년에 제정된 노인복지법 시행령에 의해 65세 이상 고령자들에게[1] 전액을 할인하면서 갈등의 시작. 아래 표에 나오듯 처음 제도가 정해질 당시만 해도 65세 이상 고령자 비율이 적어 문제가 안되었지만, 2000년에 들어서서 대한민국 또한 고령화 문제에 직면하게 되면서 자금문제에 대해 철도공사와 지자체의 적자가 두드러지기 시작하며 사회적 이슈이자 논란거리로 부상했다.

1.1. 관련 법령

노인복지법
제26조(경로우대)
① 국가 또는 지방자치단체는 65세 이상의 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 국가 또는 지방자치단체의 수송시설 및 고궁·능원·박물관·공원 등의 공공시설을 무료로 또는 그 이용요금을 할인하여 이용하게 할 수 있다.
②국가 또는 지방자치단체는 노인의 일상생활에 관련된 사업을 경영하는 자에게 65세 이상의 자에 대하여 그 이용요금을 할인하여 주도록 권유할 수 있다.
③국가 또는 지방자치단체는 제2항의 규정에 의하여 노인에게 이용요금을 할인하여 주는 자에 대하여 적절한 지원을 할 수 있다.
노인복지법 시행령
제19조(경로우대시설의 종류등)
① 법 제26조제1항의 규정에 의하여 65세이상의 자에 대하여 그 이용요금을 할인할 수 있는 공공시설(이하 "경로우대시설"이라 한다)의 종류와 그 할인율은 별표 1과 같다. <개정 2003.5.29.>
②65세이상의 자가 경로우대시설의 이용요금을 할인하여 이용하고자 하는 때에는 당해 시설의 관리자에게 주민등록증 기타 연령을 확인할 수 있는 신분증을 내보여야한다.
[별표 1] <개정 2007.12.13>
경로우대시설의 종류와 할인율(제19조제1항관련)
시설의 종류 할인율(일반요금에 대한 백분율)
1. 철도
　가. 새마을호, 무궁화호
　나. 통근열차
　다. 수도권전철
100분의 30
100분의 50
100분의 100
2. 도시철도(도시철도 구간안의 국유전기철도를 포함한다) 100분의 100
3. 고궁 100분의 100
4. 능원 100분의 100
5. 국·공립박물관 100분의 100
6. 국·공립공원 100분의 100
7. 국·공립미술관 100분의 100
8. 국·공립국악원 100분의 50 이상
9. 국가·지방자치단체 또는 국가나 지방자치단체가 출연하거나 경비를 지원하는 법인이 설치·운영하거나 그 운영을 위탁한 공연장 100분의 50

비 고
  1. 철도 및 도시철도의 경우에는 운임에 한한다.
  2. 공연장의 경우에는 그 공연장의 운영자가 자체기획한 공연의 관람료에 한한다.
  3. 새마을호의 경우 토요일과 공휴일에는 할인율을 적용하지 아니한다. ||
철도산업발전기본법
제32조(공익서비스비용의 부담)
①철도운영자의 공익서비스 제공으로 발생하는 비용(이하 “공익서비스비용”이라 한다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가 또는 해당 철도서비스를 직접 요구한 자(이하 “원인제공자”라 한다)가 부담하여야 한다. <개정 2020. 6. 9.>
②원인제공자가 부담하는 공익서비스비용의 범위는 다음 각호와 같다.
1. 철도운영자가 다른 법령에 의하거나 국가정책 또는 공공목적을 위하여 철도운임ㆍ요금을 감면할 경우 그 감면액
2. 철도운영자가 경영개선을 위한 적절한 조치를 취하였음에도 불구하고 철도이용수요가 적어 수지균형의 확보가 극히 곤란하여 벽지의 노선 또는 역의 철도서비스를 제한 또는 중지하여야 되는 경우로서 공익목적을 위하여 기초적인 철도서비스를 계속함으로써 발생되는 경영손실
3. 철도운영자가 국가의 특수목적사업을 수행함으로써 발생되는 비용

2. 노년층 무임승차제도

2.1. 현황

2010년대 들어서, 철도공사 측과 교통부 주최로 제도를 둘러싼 토론회를 개최하고 철도 노조에 의해 플랫폼에 관련 포스터를 부착하는 등 갈등 당사자들의 활동이 활발하다. 또한 다음 아고라 토론방의 인기 있는 토론 주제로 해당 갈등이 올라오는 등 시민들의 의견 개진 또한 적극적인 상황이다.

이 문제는 부동산, 대학입시[2], 국민연금 개혁, 모병제/여성징병제[3]와 함께 대한민국 정치권을 강타하는 대단히 심각한 주제 중 하나이다. 검경 수사권 조정이나 각종 권력형 게이트[4] 정도가 정치권 만년떡밥 중 하나이지만 일반인의 주목을 끌기 좋은 자극적 주제로서는 검경 수사권 문제보다도 이 무임승차 문제가 심각하며[5] 당연히 이 무임승차 문제도 잘못 꺼냈다가는 역풍이 불 가능성이 크다. 특히 수도권에 거주하여 수도권 전철을 이용하는 승객들이라면 "노인 무임" 주제가 훨씬 와닿을 것이다. 어느정도로 노인 무임 승차 제도가 민감한 제도냐면, 아무리 "전두환 살인마 독재자"를 외치는 정치인들 조차도, "노인 무임 승차 제도는 전두환 정권에서 만든 악법이니, 전두환 신군부 잔재 청산을 위해 없애야 한다."는 소리를 전혀 하질 못하는 정도로 민감한 주제이다.

대한노인회가 대표하는 고령층 세대(=고령층 유권자)의 눈치를 볼 수밖에 없기 때문에 정치권 그 어느 곳에서도 섣불리 건드리지 못하는 시한폭탄이다. 이미 주어진 노인 무임승차 혜택을 완전 폐지하겠다고 선언하는 순간 고령층이 많은 태극기부대나 대한민국재향군인회 등의 각종 이익단체에서 자기 이익 침해를 이유로 반발하는 여론이 나올 것이기 때문에 [6][7] 여-야를, 보수-진보를, 청장년-중노년을 막론하고 누구도 당당히 말을 못 꺼내 왔는데, 2024년 1월 18일 이준석 개혁신당 대표가 제도권 정치인으로서 사실상 처음으로 이 이슈에 대해 판도라의 상자를 열었다.

특히 초고령사회에 들어서 무임승차 연령 인상 논의가 꾸준히 나오고 있고 이것이 국민연금 수급 연령, 정년 등과 전부 연결된 문제이며 또한 서울 공화국 현상으로 수도권 노인인구가 초고속으로 증가하고 있기 때문에 이 노인 무임승차 문제는 지하철 다니는 동네는 지극히 당연하고 도서지역(군단위나 도서지역 노인인구 비중이 높음을 감안하자)에까지 파급력이 크게 미칠 수밖에 없다. 그냥 지하철 공짜로 태워주는 차원이 아니라 노인복지 전부를 건드려야 한다는 의미다.
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가뜩이나 사람이 미어터지는 평일날 서울 출퇴근길 지하철에 혼잡함을 더하는 제도이다. 문제는 노인의 인구 수와 총인구 대비 비율은 계속적으로 눈덩이처럼 폭증하고 있어 대상자가 증가 중이며 탑승횟수도 증가[8]하여 지하철의 적자규모가 폭발적으로 증가하고 있다는 것이다.[9]

문제는 이렇게 시간을 끌면 끌수록 나중에 이 문제를 해결하기가 더 어려워진다는 것이다. 엄청난 인구수을 자랑하는 4050세대가 노인으로 진입하는 순간 이 문제는 더더욱 언급할 수 없게 된다. 안그래도 많은 노인들이 더 많아진다면 정치인은 더더욱 노년층의 눈치를 볼 수 밖에 없으므로 해당 문제에 대해 언급을 할리가 없다. 즉, 아무도 이를 해결하려 하지 않음 → 노인 인구는 꾸준히 증가 → 무임승차도 꾸준히 증가 → 지하철 적자 폭 증가 → 지하철 요금 인상 → 하지만 아무도 이를 해결하려 하지 않음... 이런 악순환이 계속될 것이다. 누군가 이 고리를 끊어야 하는데, 지금으로서는 정부와 국회, 여당과 야당 모두 소위 '표 잃는 것이 두려워' 쉽게 건들지는 못하는 상황이다.[10]

현재 지하철은 적자가 심각한 수준이다. 지하철 무임승차 비용은 결국 지하철을 이용하는 다른 유료이용 승객들에게 지하철 요금 인상으로 전가 될 수 밖에 없다. 노인 지하철 무임승차는 시간이 지날 수록 더욱 더 지속 가능하지 않은 만큼 폐지하고, 일부분을 보조해 주는 방식으로 개혁 해야 할 것이나 상술된 이유로 정치인들이 건들지 않으려고 해 계속 미래로 폭탄넘기기를 하는 중이다.

노인 무임승차 제도를 폐지하지 않을 것이라면, 무임승차 제도는 그대로 유지하고, 전체 지하철 이용인원 중 무임승차자의 비율 만큼 지하철 요금을 점진적으로 인상하거나 무임승차 제도의 혜택을 받는 나이를 올려야 할 것이다.

2.1.1. 2023년 기준 노인 무임승차 비율

디시인사이드 모노레일 갤러리에서 노인 무임승차 비율을 관련 전수조사한 자료가 올라왔다. 디시인사이드 실베에도 올라갔다.

해당 전수조사 자료에 따르면, 전반적인 노인 무임승차 비율은 전체 승하차량의 20% 수준이다.

가장 노인 무임승차 비율이 높은 노선은 의정부 경전철(노인 무임승차 비율 42.09%) > 우이신설경전철(노인 무임승차 비율 35.62%) > 용인경전철 에버라인(노인 무임승차 비율 29.23%) 순이었다.

반면 노인 무임승차 비율이 가장 낮은 노선은 인천국제공항철도(노인 무임승차 비율 8.54%) < 서울 지하철 2호선(노인 무임승차 비율 12.07%) < 신분당선(노인 무임승차 비율 15.62%) 순이다.

가장 노인 무임승차 비율이 높은 역은 수도권 전철 1호선 연천역(노인 무임승차 비율 66.44%)이며, 반대로 노인 무임승차 비율이 가장 낮은 역은 서울 지하철 2호선 한양대역(노인 무임승차 비율 4.33%)이다. 회룡역(의정부경전철)은 무임비율이 74.1%로 돼 있지만 의정부경전철 요금 정산 시스템 상 환승객을 승하차로 처리하는 특수 상황 때문이라서 제외다.

2.2. 역사

연도 대상 연령 할인율
1980년 70세 이상 50%
1982년 65세 이상 50%
1984년 65세 이상 100%(무임)

노년층 지하철 무임승차 제도는 1980년 5월 8일 어버이날에 70세 이상의 고령자[11]에게 요금 50% 할인 제도로 시작됐다. 1년 뒤 노인복지법이 제정되고 노인 연령이 65세로 낮춰졌다.[12] 1984년엔 전두환의 지시에 의해 정부 주도로 노인복지법 시행령이 개정되면서 노인 지하철 요금 할인율이 조정되어 지하철 100% 할인이 적용되고 65세 이상 노인[13]들에게 완전 무임승차 제도가 시행되기 시작하여 현재에 이른다.[14][15]

우리나라의 경우 무임승차 제도의 수립 과정은 보건사회부 공무원이었던 차흥봉이 1979년에 소련의 모스크바로 출장을 가서 소련의 대중교통 노인 무임승차 제도를 경험한 후 장관에게 건의해서 추진되었다.#

1984년 당시 이 제도를 적극적으로 건의한 대한노인회의 회장이 전두환의 빙부였다는 경향신문 기사(1984년 5월 23일)[16]가 있다.[17]

전두환이 무임승차를 첫 시행할 때에는 시내버스 요금도 무료로 하도록 시행했었다. 그러나 시행 시작 약 10여년 후인 1990년대에 들어서서 시내버스의 완전 무임승차는 폐지하고, 보건사회부(현재 보건복지부)에서 65세 노인 1인당 월 12장의 무료승차권을 각 읍면동사무소를 통해 배포하는 정책을 시행한 적이 있었다.[18]

티머니 등의 디지털기술을 기반으로 하는 버스승하차 요금징수 시스템이 마련되기 이전이라서 상평통보같이 생긴 토큰이나 종이 버스회수권으로 시내버스 기본요금을 노인들에게 배분한 것인데, 지방자치제도를 시행하기 이전의 국가행정시스템을 유지하고 있었던 시절이라서 전국적으로 시내버스 기본요금이 동일했던 시절이었기 때문에 가능했던 것으로 볼 수 있다.

여기서 주목해야할 점은 "시내버스 노인 무료승차권을 당시 보사부 주도로 배포"했다는 점에서 현재의 지하철 무료승차 논란을 해소하기 위한 국가재정지원요구에 있어서 보건복지부가 책임지라는 근거가 되기도 한다.

아무튼 시내버스 노인 무료승차권을 배분하던 시절에도 기본요금을 초과하는 추가요금이나 버스요금 인상으로 인한 차액을 지불했어야했고, 12장의 무료승차권을 다 소진했을 때에는 노인일지라도 기본요금을 전부 내고 시내버스를 타야했다. 이 시내버스 노인 무료승차권은 티머니와 같은 전자식 승차권이 도입되면서 은근슬쩍 사라졌고, 수도권통합환승할인 시행을 준비하면서 시내버스 무료승차권은 보사부의 재정압박을 우려해서 완전히 폐지되었다.

이런 점에 비췄을 때, 지하철 노인 무임 승차논란에서 완전유료화나 일부할인 또는 국가재정보전 주장에 있어서, 시내버스 노인 무임승차에서 유료 승차로 변경해온 역사적 사실이 강력한 근거로 제시되기도 한다.[19]

2.3. 관련 자료 및 통계(비용-편익)

무임승차 문제는 도시철도 재정이 적자를 기록하는 주된 원인으로 지목되었다. 원래는 객차 내에서 깽판을 부리는 개념 없는 일부 노인 문제와 함께 도시철도 내부 문제 선으로만 알려졌으나, 운임료의 책임을 두고 지방자치단체와 중앙정부의 문제로 확대되고 무상급식 등의 복지를 둘러싼 정치적 이슈에 포함되면서 갈등이 커졌다. 지하철 무임승차의 재정 지원에 관한 중앙정부의 책임 규정 없이 무료이용에 관한 법률만 지정되어 있어 적자 문제에 대한 책임 소재가 불분명한 실정이다.

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대한민국 수도권 전철에서 노인 무임승차 비율은 전반적으로 20% 정도. 무임승차 비율은 [math(\dfrac{(무임수송)}{(무임수송) + (유임수송)} \times 100(\%))]의 비율로 산출하며, 무임수송 비율이 높은역들중 절반가량이 1호선이다. 특히 제일 높은 역인 1호선 제기동역은 무임승차자가 유임승차자보다 더 많다.[24] 제일 낮은 역은 강남역으로 4%.

2017년에 서울메트로 등 도시철도 16곳 "정부지원 법제화" 헌법소원 내기로 했다.

2.4. 도시철도 적자와 노인 무임승차와의 상관관계

65세 이상 노인의 지하철 무임승차 문제가 "지하철 운영 적자의 핵심 원인은 아니다"는 분석 결과가 나왔다.[25]

국토국토부가 대한교통학회에 용역을 발주해 진행한 연구에 의하면 "도시철도 무임수송은 매년 증가하고 있으나 운송 횟수 및 열차 편성수는 변화가 없다"면서 “노인 무임수송 공익서비스가 단위 운영비를 증가시키는지 면밀한 검토 필요하다”고 분석했다. 다만 보고서에는 “고령자 인구 비중이 급증함에 따라 장래 공익서비스 제도의 지속가능성 검토가 필요하다”는 내용도 포함됐다.

앞서 서울교통공사도 만성적자의 원인으로 노인 무임승차 뿐만 아니라 "무료 환승시스템에 따른 손실"[26]과 "OECD 기준 최저수준의 요금"[27]을 꼽았었다. #

대한노인회도 성명서를 통해 "노인 무임승차 때문에 지하철 회사가 적자가 된다는 것은 지하철 적자 요인을 정확히 분석도 하지 않은 허위 주장"이라면서 "2022년 기준 8159억원 적자 주장은 지하철을 이용한 노인 수에 요금을 곱한 숫자에 불과하다"고 덧붙였다. 실제 원가를 분석한 것이 아니라 단순히 '요금×노인수'를 했다는 것이다.#

부산일보에서는 "우리나라 만큼 지하철과 시내버스 등 대중교통 요금이 저렴한 선진국은 흔하지 않다. 그래서 ‘대중교통 천국’이라 불리기도 한다. 국민 편의와 교통복지를 위해 우리 사회가 태생적 적자 구조의 지하철 시스템을 ‘채택’한 것이다. 그런데도 지방자치단체와 교통공사들은 만만한 노인만 물고 늘어지며 적자 타령이다. 그렇다면 노인에게 요금을 꼬박꼬박 다 받는 시내버스 적자는 어떻게 설명할 수 있나. 준공영제인 부산 시내버스는 무임승차 제도가 없는데도 만성 적자에 허덕이고 있다"면서 "상대적으로 낮은 운임 체계를 유지해 적자가 불가피한 측면이 있다"며 수송원가에 비해 낮은 운임을 징수하는 구조가 근본 원인이라는 분석이 있다고 했다. #

서울교통공사에 따르면 요금현실화율은 △2019년 65.69% △2020년 46.15% △2021년 50.25% △2022년 53.26%인데, 즉 평균원가 대비 평균요금이 절반 수준이다. 그리고 공기업 경영정보 공개시스템 클린아이 공시자료를 보면 교통공사의 영업비용에서 인건비 비중만 50% 전후를 차지하고 있다.# 공사의 인력 규모가 매출이나 업무 대비 과다하다는 지적이 있어 서울시와 서울교통공사는 2021년부터 2026년까지 1539명을 감축하는 구조조정안을 추진하려 했으나 노조의 반발로 무산되기도 했다.[28]#

그러나 이 보고서에는 “고령자 인구 비중이 급증함에 따라 장래 공익서비스 제도의 지속가능성 검토가 필요하다” 라고도 명시되어 있는 만큼 차후 무임수송 인원이 증가하는 만큼 그에 대한 대비가 필요하다는 지적 역시 병기되어 있다. 즉 적자의 핵심 원인이 아니라고 해서 개선의 필요성이 없는 문제는 아니다.

유의할 점은 "다가오는 고령화 시대에 대비하자."는 주장과 "지금의 지하철 적자를 해결하기 위해서는 노인 무임승차 제도를 없애야 한다."는 주장은 전혀 다르다는 것이다. 참고로 3.4 문단에 서술되어 있듯이 애초에 "노인 무임승차 논란"이 대두됐던 것은, 2023년 서울시가 지하철 적자 해결을 위해서는 노인 무임승차 제도를 손보거나, 아니라면 제도를 강제하는 중앙정부에서 그 비용을 보전해야 한다면서 시작됐던 논란이다. 그리고 2024년에도 정치권에서 지하철 적자를 거론하며 노인 무임승차 제도 폐지론이 나왔다. 위에서 부산일보 기자가 "지자체와 교통공사들은 만만한 노인만 물고 늘어지며 적자 타령이다."라고 지적한 것이나, 3.4.문단에서 국민의힘 조정훈 의원이 "지하철 적자 문제를 아무런 근거 없이 노인에게 돌리는 무책임한 발언"이라고 지적했던 것은 바로 이런 배경에서 나온 것이다.

즉, 지하철 적자 문제를 다룰 때에는 노인 무임승차 제도뿐만이 아나라 위에서 거론된 요금수준, 무료 환승제도, 공사 경영 개선, 중앙정부의 비용분담 등도 함께 논의되어야 하며, 고령화 문제에 있어서도 3.4.문단에서 김윤태 고려대학교 사회학과 교수가 "소모적 논쟁에 그치지 않으려면 지하철 무임 승차뿐 아니라 복지 정책 전반의 방향이나 비전을 이야기해야 한다. 선진국 중 노인빈곤율이 45%로 가장 높은 데도 무임승차만 문제삼는 것은 합리적이지 않다"고 했듯이 노인 무임승차 뿐만아니라 고령화 시대에 접어들며 급상승할 복지비용에 대해 사회가 어떻게 대응할지를 함께 논의해야 한다.

2.5. 기타 노인 교통복지 제도

3. 개선 시도 및 대안

결국 노인 무임의 연령을 높이는 방안이나, 특정 시간대 탑승시 요금을 받자는 방안, 아예 폐지하자는 방안 전부 노인복지법, 기타 법률의 개정이 필요하다. 따라서 이 사안은 결국 입법자인 국회의원과 정부의 의지에 달린 문제인 것이다. 다만 국회의원의 입장에서는 노인층이라는 거대한 표밭을 의식함과 동시에, 정부 입장에서는 사회에 미치는 물가, 국가 예산 문제, 정년 연장 문제, 다른 관계 법에서의 노년층의 정의와 같은 거대한 부분을 흔드는 것이므로 사회적 합의가 필요한 것은 사실이다.

결국 매년 예산 편성 때마다 지속적인 논란이 되고 있고 도시철도 운영사들이 주장하는 도시철도 PSO(공익서비스비용) 국비 보전 문제는, 국토위 소속 의원들의 끈질긴 노력에도 불구하고 정부 부처인 기재부의 완강한 반대로 매년 예산반영이 좌절되는 중이다.

그래도 2021년은 국회 국토위 이헌승 위원장의 제안으로 ‘도시철도 PSO제도 점검 및 보편정책 수립 연구용역예산’ 5억원이 책정됐다. PSO문제 해결을 위한 보다 근본적인 대책 수립을 기대할 수 있게 되었다. 연구용역은 약 6개월 정도 소요될 전망으로 2022년 하반기엔 용역결과를 확인할 수 있다. 하지만 11월이 되도록 아무 이야기도 없는걸로 보아 무산된 것으로 보인다.

2023년 1월 31일, 국민의힘 주호영 원내대표가 이 문제를 공론화 하였다. 서울특별시가 수도권 전철 요금을 인상하겠다고 밝힌 직후이다.

3.1. 시간대 제한

2021년 7월 서울연구원에서 "지하철 무임승차제도, 지속가능성 확보하려면 운영손실 정부지원·운영기준 변경 검토 필요"라는 연구보고서를 발표했다.

해당 연구보고서에는 교통카드 승차기준으로 오전 7시~8시 59분, 오후 6시~7시 59분 첨두시간에 요금부과할 경우, 서울교통공사는 1일 기준 1억 2,641만~1억 5,313만원가량 추가수익이 발생하는 것으로 나왔다. 1년 기준으로 461억원~558억원가량 추가수익이 나오지만, 서울교통공사의 무임손실비용이 연간 3,600여억원을 감안하면 약 13~16% 정도 손실절감이 가능할 것이라고 발표했다.

코레일, 인천교통공사등 다른 수도권 전철운영사까지 포함할 경우, 1일 기준 2억 3,668만~2억 9194만원가량 추가수익이 발생하는 것으로 나왔다. 1년 기준으로 863억~1065억원가량 추가수익으로 나오지만, 지하철 운영사 적자를 완화하기에는 미미한 수준이다.

2023년 논란 당시 '시간대 제한'이 대안으로 또다시 거론됐다.

이에 대해 김호일 대한노인회장도 라디오 인터뷰에서 “(65세 이상 노인이) 출퇴근 시간은 요금을 내는 방안도 긍정적으로 수용을 하려고 한다”고 말했다. 김호일 회장은 “출퇴근 시간을 제외하면 지하철에 빈자리가 많은 상태에서 다니는데 노인이 여러 사람이 탔다고 왜 적자가 나느냐”면서 “출퇴근 시간에는 노인들이 굳이 외출해야 될 필요도 없을 것이고, 출퇴근 시간에 굳이 가야 될 노인은 정상적인 직장이 있기 때문에 돈을 내도 상관이 없을 것”이라는 입장을 보였다.

중앙일보 인터뷰에서도 김호일 대한노인회장은 "앞으로 러시아워에는 노인이 요금을 내면 될 것 같다는 생각이다"면서 "65세 이상 노인에게 한 해 45조원의 의료비가 들어간다. 지하철 무임 덕분에 외출하니 건강해지고, 의료비 지출이 엄청 줄고, 국가가 덕을 본다. 밖에 안 나오면 운동 부족으로 의료비 지출이 더 많이 들 것이다."며 폐지에는 강하게 반대했다.

여당 국민의힘에서도 고려해보겠다는 입장을 밝혔다. 국민의힘 성일종 정책위의장은 “대한노인회는 출퇴근 시간에 나가시는 분들은 요금을 받거나 하고 그 이외의 시간은 무료를 했으면 좋겠다는 말씀도 주시고 그랬는데 이런 안들을 지방정부, 당, 중앙정부도 함께 토론을 하는 장을 만들어서 여러 대안을 숙의해보겠다”고 말했다.

3.2. 교통 바우처

3.3. 대구광역시의 연령 상향

2023년 2월, 지자체 중에 가장 먼저 대구광역시가 6월부터 대구 지하철의 노인 무임승차 가능 연령을 70세로 상향하고, 동시에 시내버스도 70세 이상에게 무료화하는 방안을 검토중에 있다고 밝혔다. 홍준표 시장의 공약이었다고 한다.

당시 70세로 연령을 상향하는 안에 대해 대한노인회 회장은 "정년의 기준 연령도 올려서 벌이가 있게 한 뒤 70세부터 차비를 내게 해야 한다."는 입장을 보였다.#

이어 2023년 3월 24일 대구시의회에서 '어르신 무임교통 지원에 관한 조례' 개정안이 통과되었다. 내용은 무임승차 가능 연령이 2023년 올해는 만 65세 이상이 적용되지만 매년 한 살씩 상향돼 2028년 70세 이상으로 조정된다.[31] # 이와 함께 시내버스 무상 이용(70세 이상)도 도입됐다. 도시철도에 시내버스까지 모두 지원하는 것은 대구광역시가 전국 최초이다. #

3.3.1. 보건복지부의 유권해석 철회

보건복지부는 노인 지하철 무임승차 연령을 위의 대구시가 70세로 올린것에 대한 유권해석 요청을 지방자치단체의 고유사무로 보고 유권해석을 철회하였다.

별도로 반대되는 특별한 이슈가 없다면 대구시처럼 연령을 올리는 것은 지방자치단체의 업무이므로, 국가가 통제하지 않으며 지자체 자체적으로도 연령을 조절할 수 있는 길이 열렸다.

3.4. 정치권의 의견

3.4.1. 2023년

3.4.2. 2024년

3.4.2.1. 개혁신당
3.4.2.2. 새로운선택

4. 노인 지하철 무임승차를 둘러싼 갈등의 종류

4.1. 운임료 적자에 관한 문제

위에서 말했듯이 제일 본질적인 문제로, 한마디로 말해 돈이 문제다. 특히 2.4.문단에서 지적됐듯이 "노인 무임승차 제도가 지하철 운영 적자의 핵심 원인은 아니다"는 분석 결과가 있었고, "무료 환승시스템에 따른 손실"과 "OECD 기준 최저수준의 요금"도 원인으로 지적된 만큼 이에 대한 방안도 함께 논의가 되어야한다. 하지만 노인 무임제도에 대해 논의하지 않으면서 저 두 개만 논의한다면 그것 또한 청중장년층에게 적자의 책임을 떠넘기는 것이기에 바람직하지 않다. 어쨋든 노인 무임제도 문제에 직격타를 맞는 국토교통부와 각 지역의 도시철도 공사는 적자상태인 재정을 회복하고자 '철도공익 서비스보상'을 철폐하고 이 부담을 이때까지 사실상 방관하던 보건복지부와 국가보훈처에 넘기려 했고 당연히 저 둘은 국토교통부와 도시철도공사의 이런 행보에 크게 반발했다.

사실 노인 무임승차 법안을 주관하고 이를 권고하는 부처는 보건복지부지만 무임에 소요되는 예산은 지방 도시철도의 자체적인 정책 방침에 따른 것이라며 지방사무로 선을 그어 지자체와 도시철도공사에 그 적자를 떠넘기고 중앙정부 차원의 지원은 일절 없다. 이 때문에 지자체와 지방 도시철도 운영 공기업측에서도 상당히 불만이 많다. 반면 중앙정부 인 국토교통부 산하 한국철도공사가 운영하는 광역철도는 정부로부터 운임할인 등의 공익서비스 비용을 지원받아 형평성 문제가 제기 되어오고 있다.[32] 민영화 사업으로 운영 중인 민자 노선을 제외한 노선은 교통복지로 인한 적자에 대하여 적절한 보상 없이 노인 무임승차를 운영중인 것이다.

공영기업이 아닌 이상 민자사업자에게 무임승차 손실을 떠넘길 수는 없으며 손실 보전을 받지 못하는 상황에서 민자사업자 입장에서는 노인, 장애인, 국가유공자 무임승차를 안 하는 게 당연히 좋다. 민영 노선의 경우 정부나 지자체의 손실 보전이 전제되어야만 노인 요금 무임 적용이 가능하다. 민자노선인 서울 지하철 9호선과 신분당선도 노인 요금 무임을 적용하고 있는데 이는 두 노선을 운영하는 회사가 정부로부터 결국 세금으로 무임승차 손실을 보전받고 있다는 것이다.#[33] 경기도의 민자 경전철 노선 의정부 경전철과 용인경전철의 경우, 노인 무임승차 혜택을 개통 초기에는 아예 제공하지 않았었고[34] 관할 지자체 또한 무임승차 손실 보전에 따른 재정 부담을 이유로 노인 무임 적용에 난색을 표했으나, 의정부 경전철은 2014년 5월 30일부터 용인경전철은 2014년 9월 20일부터[35] 노인 무임승차 혜택을 제공하고 있다.

민자 경전철 노선 부산김해경전철은 손실 보전이 전제되어 있지 않아 전국에서 유일하게 노인 무임을 시행하고 있지 않다. 대신 장애인과 국가유공자에 대한 무임은 시행하고 있다.

2005년 제17대 국회에서 관련된 언급이 시작된 이후 제20대 국회(2016~2020년)에서 구체적인 노인복지법 개정안, 장애인복지법 개정안, 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 일부개정법률안을 통해 국가가 무임대상자의 공공기관 수송시설 지원 비용에 대하여 전액 부담하도록 하여 지방 공공기관 수송시설의 재정부담을 덜어주고자 하는 취지의 개정법률안이 발의되었으나 2023년 현재까지 중앙 정부의 반대로 관련 법 통과는 번번이 좌절되고 있다.

여담으로 고령자들의 지하철 무임승차를 철폐한다해도 지하철 요금이 내려갈거란 생각은 안하는게 좋다. 이들 또한 결국 그로서 이득을 봐야하고 위에서 봤다시피 소폭의 흑자도 아닌 대폭의 적자가 나고있는 상황이다. 이를 회복하고자 철폐하는 것이기 때문에 저게 철폐된다해도 요금이 인상되려던 타이밍에 인상이 안되거나 100원 오를게 50원 오르는 식으로 적게 될수는 있어도 요금이 내려갈 일은 없다. 지금 수준의 요금으로 계속 운행하면 서울교통공사는 수년후 완전 자본잠식이 예정되어 있다. 지방공기업의 자본잠식은 지방공기업 해산까지 가능한 사안으로 실제로 중앙정부가 서울교통공사를 강제 해산하는 일은 없겠지만 공기업의 재정상황이 매우 어렵고 엄중한 상태임을 보여주는 것 이다.

2023년 12월에는 노인 지하철 무임승차에 대한 사회적 합의 수립 시도와 해결법을 적극적으로 논의하기보다 현행 미봉책 상태를 유지하기 위한 중앙정부의 무사안일주의적 태도가 역으로 돌아와 세금이 추가로 투입되게 되었다. 민간투자사업인 신분당선의 65세 이상 노인 무임승차 폐지 논의가 기획재정부의 민간투자사업 분쟁조정위원회 과정에서 중단되면서 행정소송이 시작 된 것이다.

신분당선 개통 시점인 2011년에서 5년이 지난 2016년부터 노인 승차권 유료 전환을 주무부처인 국토부와 협의하기로 했지만 협의와 전환이 지속 무산되었고 2020년 2월부터 신분당선 주식회사와 국토부 사이에서 '65세 이상 노인을 대상으로 한 요금 유료화' 안건을 조정해왔지만 협의점을 찾지 못하다가 2021년 7월 합의가 어렵다고 통보하고 이후 2021년 12월 국토부를 상대로 '65세 이상 노인 요금 유료화 지연에 따른 손실 보상 청구'를 요지로 한 행정소송을 제기하기에 이르렀고 신분당선 측은 "정부가 당초 제시했던 5% 수준의 노인 무임승차 비율이 실제론 15%를 넘어서면서 운영 적자가 크게 늘었다"는 입장이다.

이후 2023년 12월 신분당선 주식회사가 노인, 장애인, 유공자에 대한 운임 유료화가 지연되면서 2016년 12월부터 2020년까지 무임수송 인원 4,380만명에게 별도운임(900~1000원)을 유료화했을 시 예상 수입인 337억 7천만원을 지급하라는 판결이 나와 신분당선 측의 승소가 알려졌다. 중앙정부가 적극적으로 협의하기 보다 불성실하게 협의한 책임이 인정되어 민자사업자에게 전액 세금이 투입되게 되었고 이미 신분당선은 민간사업자의 이윤 확보를 위해 다른 노선보다 높은 요금체계로 민자 사업의 이익은 사유화되었고 복지로 인한 민사 사업의 손해는 중앙정부의 세금 지출로 사회에 떠 넘겨진 꼴이 되어버렸다.[36]

2024년 11월 언론 보도를 통해 경기철도 또한 소를 제기해 승소한 것이 밝혀졌다. 경기철도가 입은 손해는 무임 승객 별도 운임을 유료화했을 경우 취득할 수 있었던 운임 상당액이라며 대한교통학회 용역을 통해 약 90억 원을 지급액으로 산정하였다.법원 "정부, 신분당선 연장구간 운영 경기철도에 90억 보상"

4.2. 복지 정책 과잉 논란

진보 청년층의 보수 노인들에 대한 공격이라는 견해를 어필하는 주장이 존재한다. 주로 50~60대 이상 중·노년층에서 보수 정당의 대통령 후보를 압도적으로 지지했기 때문에(그리고 전경련을 비롯한 몇몇 단체에서 정치지원금을 받아 왔음이 드러난 어느 정치깡패 집단이 무상급식을 포퓰리즘이라고 비난하여 불 난 집에 부채질까지 했다), 상대 정당의 후보를 지지한 20~30대 청년층이 조롱의 의미로 '복지 포퓰리즘'의 일환이라 할 수 있는 지하철 무임승차 제도 폐지를 주장하고 나서 노소(老少) 간의 세대갈등으로 논란이 확산되었다는 의견이 있다.

여기에 대해서는 논란이 있었으나 당시에는 크게 이슈거리가 되지는 못하였다. 그러나, 2010년 김황식 총리가 65세 이상 노인에게 공짜로 지하철 표를 나눠주는 것은 과잉복지라는 주장을 하면서 논란 복지 정책 차원의 논란이 시작되었고 18대 대통령 선거 직후 대통령 후보의 공약들을 실현하는데 필요한 예산이 문제가 되는 와중에 다시 한 번 탄력을 받았다. 해당 문제로는 일부 정부 부처에서 예산 문제가 불거져 나오는 것 등이 있다. 의외로 이낙연이 당시에 김황식 총리의 과잉복지 발언을 비판하였다는 점이 특이 포인트다. 당시 김황식 총리의 발언은 진보계열 사이트에서도 호평을 받았을 정도였다.

복지 문제와 관련해 대한노인회 회장은 "선진국 중 노령수당(한국의 기초연금)을 100만원 주는 데가 많다. 우리도 100만원 주고 나서 차비 내라고 하면 말이 된다."면서 "세계 10대 경제대국을 만든 주인공이 노인인데, OECD 노인 빈곤율·자살률 1위를 방치해놓고 차비로 시비 걸면 벼락 맞을 일이다."고 주장했다.#

공적 자본이 투입되는 사회기반시설의 특성상 정치 논리에 예속된다는 점이 크다고 쳐도, 도시철도 운영에 대해선 국가가 사실상 배임을 한다는 말이 옳을 정도로 유독 무임승차에 대해선 무관심한 측면이 있다.

지방에선 시내 또는 가까운 광역시까지 수만원을 내고 병원 등 주요 시설로 가야 하는 노인들에게 돈이 먼저 쓰이는 게 옳지, 수도권-광역시에서 집도 가지고 대중교통을 이용할만큼 건강한 노인에게 무료로 제공하는 것은 "빈자증세 부자감세" 및 "지방차별"로 볼 수도 있다.

2.5.문단에 서술되어 있듯이 도시철도 노인 무임승차 이슈에 더해 상당수 지방 지자체에서 점차 노인 버스요금 무료화를 도입하는 추세이며 일부 시골지역은 100원 택시를 운영하고 있다. 초고령화 사회로 가면서 복지 지출 부담이 커지고 있다는 지적이다.

5. 갈등 당사자들의 입장

5.1. 철도운송업자와 지방자치단체

아래는 2012년 9월 25일에 신계륜 국회환경노동위원회 위원장이 주최하고 국민노동조합총연맹(전국도시철도협의회)이 주관한 '도시철도 무임수송에 대한 재정지원 분담 어떻게 할 것인가' 토론회와 2013년 5월 10일에 같은 단체가 주최한 '지하철 무임운송제도 개선방안 정책토론회'의 도시철도 관계자와 서울시 관계자의 발언을 발췌한 내용이다. 관련 기사

5.2. 중앙정부

2012년과 2013년에 열린 무임승차 관련 토론회에 보건복지부 관계자와 국토교통부 관계자가 패널로 초청됐으나 두 번 다 불참하였다. 정부 입장에서 노인층에게 지하철 요금을 받겠다고 선언하는 것은 곧 노년층의 지지율과 표를 포기하겠다는 뜻이기에 정권의 성향과 관계 없이 의도적으로 이에 대해 아예 언급하지 않고, 요금만 올린다.

국토교통부 철도투자개발과는 도시철도는 지방자치단체에서 운영하는 시설로 노인 무임수송 시행 여부 및 운임 등은 관련 규정에 따라 지자체가 결정하는 사항이라고 주장하면서 이러한 논쟁에 끼지 않고 발을 빼려는 모습을 보인다. 틀린 말은 아니지만 맞는 말도 아닌 것이, 도시철도를 시,도지사가 관리하고 정책을 결정하는 것은 사실이나 노인 무임승차는 사실상 법에 의해 거의 의무보장되는 사항인지라 지자체에 떠넘기는 것은 그저 책임 회피이다.[37]

5.3. 노년층(제도 수혜자)

한국도시지리학회지에 수록된 노시학, 정은혜(2012)의 연구에 따르면 2011년 서울시의 노인종합복지관, 경로당을 다니는 10개 구의 서울시 거주 노인 420명을 대상으로 설문조사 결과 가장 많이 이용하는 교통수단으로 지하철을 꼽았으며 지하철을 이용하는 가장 중요한 이유로 무임승차 제도를 언급하였다. 지하철을 이용하여 가장 많이 하는 활동은 친교 활동이라 응답하였고 무임승차 제도가 폐지될 경우 일상생활에 미치는 경우가 매우 크다고 판단한 응답자가 83.8%에 이른다. 폐지될 경우 적정 요금을 묻는 항목에선 반값 수준을 가장 선호하였다.

한편 무임승차 갈등 문제는 세대간의 갈등 문제로 일축한 의견도 있다. 2013년 5월 10일에 열린 무임승차 관련 토론회의 패널로 나온 황진수 대한노인회 선임이사는 "지하철 적자 요인이 노인 때문이라는 주장은 5060세대와 2040세대 간의 갈등을 부추기는 것과 진배없다" 면서 "2040세대들이 지난 대선 후 노인들이 표를 주어 여당 후보가 당선됐다면서 노인 무임 반대에 대한 논란이 있었던 일을 기억해야 할 것" 이라고 말했다.

하지만 무임승차 갈등문제는 공공시설의 비용 문제로도 고민해야 할 것이다. 현재 도시철도 공사의 적자문제를 언급하면서 비용삭감을 내세우는데, 해당 적자 중 상당 부분은 앞서도 언급했던 무임승차로 인한 것이다. 더구나 웃기는 것은 무임승차를 요구한 정부는 비용 한푼 보태주지 않으면서 각 도시철도공사의 적자 경영 개선을 압박한다는 것이다. 뿐만 아니라 한국은 고령사회로 진입하고 있는데 이것은 달리 말하면 적자 수준이 더 증가한다는 것이다. 그러므로, 공공 시설의 지속적인 운영을 위해서라도 무임승차가 아닌 일정 횟수의 승차권 및 해당 비용의 국비 보조 수준 또는 무임승차 폐지가 필요하다.

2023년 1월 3일, 헌법재판소에서 노인 무임승차 폐지해달라는 헌법소원[40]을 받아서 검토한 바, 각하처분을 내렸다. 판결문 내용을 보면, 도시철도 무료 승차 제도로 인하여 기초연금 수급액 삭감과의 연관성이 부족하고 2007년 12월 13일 노인복지법 시행령 제19조 제1항 개정일로부터 1년안에 심판청구를 넣어야 하는데 너무 늦게 넣어서 부적합 판단을 내렸음.

6. 갈등에 관한 시민들의 의견

보편 복지가 아닌 특정 계층(노인)에 대해서 복지가 필요한 근거가 빈약하다는 것이 인식이다. 또한 특정계층인 노인 자신들의 복지에 대해서는 찬성하면서 다른 특정계층(초등학생)의 복지(무상보육)에 대해서는 반대하는 것이 많은 노인들의 입장이므로, 젊은 계층이 반감을 표현하는 것이다.폭탄 돌리기

뿐만 아니라, 복지에 투자해서 생기는 비용은 지하철 적자로 돌아오는데, 이에 대해서도 경영 문제로만 치부하지, 자신들(노인)에 대한 무임승차로 인해 발생했다고도 여기지 않는다. 이것에 대한 반론은 애초에 무임승차 정책을 주도한 것은 정책입안자나 제도설계자들인데, 원래 있었던 복지정책을 없애는 것은 당연히 찬반이 갈릴 수 있는 문제이기는 하나 노인들이 그 책임을 운영 주체 측에게 돌리는 것처럼 주체객체 인식에서도 문제가 드러난다.

그래서 내놓은 방안이 일반인과 똑같이 요금을 받자는 것이 아니라, 양측의 의견을 절충하여 일반인의 50% 요금을 받자는 것이다. 이렇게 하면 어느 정도 적자 보전이 가능할 거라고 본다.

6.1. 수도권외 지방 노인 역차별 및 자산 역진성에 관하여

정작 노인 인구가 많은 농어촌 오지 지역이나, 도시철도가 없는 도시 지역에 사는 노인들에게는 지하철 무임승차 혜택이 없다는 문제가 있었다. 당연히 그 지역에 지하철이 다니지 않기 때문에 이 지역 노인 인구에게는 그저 화중지병과도 같은 얘기일 뿐이다. 물론 지방에 거주하는 노인도 도시, 광역철도가 운영되는 도시에서 발매기에서 신분증을 인식하고 우대용 교통카드를 끊어가면 얼마든지 이용할 수 있다. 하지만, 대도시에 거주하지 않으므로 그 빈도 면에서 얼마나 큰 차이가 나는지는 불보듯 뻔하므로 큰 의미가 없다.

거기다 서울 지하철과 달리, 도시철도가 있는 대다수의 지역은 서울처럼 촘촘하게 각 구역을 지하철이 다니는 것이 아니라 인구가 많은 지역만 띄엄띄엄 역을 설치한다. 즉 절대로 지하철만 가지고는 이동을 할수 없으며, 반드시 버스나 다른 교통수단을 사용하여야만 한다.

서울에 있는 많은 사람들이 착각하는것과 달리, 시골은 노인 비율이 높은 것이지 노인인구가 많은곳은 시골이 아니라 지방 도시들이다. 그러나 인구 60만의 전주시, 인구 100만의 창원시에도 도시철도는 없다. 이들 지역은 지역차별이 줄어든다고 본 문서의 2.5항목에서 주장한 혜택들과는 전혀 연관이 없다. 65세 이상 교통 지원을 하는 지역들도 있지만, 할인을 한다든지 무임승차여도 횟수를 제한한다든지 하는 식으로 서울 지하철 무임승차와 비교할수 없을정도로 빈약하다. 이들 지역에서는 지하철 무임승차 혜택이라는 존재를 아예 모르는 경우도 있다. 지하철이라는 것을 타본 적도 없으니 당연히 모르는 이들이 많다. 즉 거주 지역에 대한 차별이다.

게다가 수도권에서도 역세권이냐 아니냐에 따라 돌아가는 혜택이 또 달라진다. 만약 거주지가 가장 가까운 역으로부터 km 수준으로 떨어져 있다면 노년층 대다수는 걸어가기 버거운 거리가 된다. 그렇다고 역까지 버스를 이용하면 버스비는 내야하므로 환승할인이 되는 비노년층이나 차이가 없다. 그러므로 수도권이나 지하철이 있는 대도시라도 비역세권에 거주하는 노인들의 경우도 노년층 무임승차의 혜택을 거의 받지 못한다. 문제는 대개의 경우 역세권이 더 집값이 비싸다. 따라서 역세권에 거주할 수 있는 경제력을 갖춘 노인들이 더 혜택을 보는 이상한 복지가 되는 것이다.

무임제를 유지하려면 버스에도 노인 무임승차를 전국적으로 정착시켜 대중교통의 완전 무임승차를 완성하거나, 전국 공통으로 하루 2회 정도만 버스/지하철 무임승차를 제공하여 지하철이 있는 지역과 없는 지역 사이의 불평등을 해소해야 한다고 주장한다. 국가 재정의 측면에서는 무리가 있는 이야기지만 형평성과 역진성 개선의 측면에서는 타당성이 있다. 실제로 보건복지부에서는 특정 지방자치단체에 거주하는 특정 이용계층만을 위한 복지지출을 할 수 없다는 논리로 노인 무임승차로 인한 운임손실 보전을 사실상 거부하였다. 이 제도가 보편성이 없고 특정 지역과 계층만에게 한정적이며 역진적인 수혜를 주는 제도임을 보건복지부가 대놓고 인정한 셈.

6.2. 비용은 누군가가 부담

무임승차라고 표현은 하지만 정확히 따지면 당연히 무임이 아니다. 현재 노인에 대한 혜택 덕분에 운영사는 만성 적자를 면치 못하고 있다.[41] 운영사에 대한 적자는 세금에서 곧바로 때우는 것은 아니지만, 사실상 공영제로 운영되는 도시철도의 특성상 공사의 최대주주는 결국 정부이고 결과적으로 정부의 미래 부채의 일부가 될 가능성이 높다.

물론 적자가 나지 않는다고 문제가 아니라는 것은 아니다. 결국 도시철도 운영사의 주 수입원인 다른 지하철 이용객들의 주머니에서 그 돈이 나오는 것이다. 대중교통요금, 특히 지하철 요금의 상승분에는 이미 노인 혜택에 대한 비용이 가산되어 있다고 봐도 무방하다.

또한 실질적으로 눈에 띄지 않더라도 다양한 유지보수 비용의 증가가 부담으로 작용한다. 물론 이런 세부적 비용 하나하나가 개개인으로 봐서는 운영비에 비하면 무시할 만큼 미약한 금액이지만, 지하철 운영사의 관점으로 따지면 매달 한두명만 무임승차를 하는게 아니라 증가한 노인 인구만큼이 무임승차를 하기 때문에, 이 사소한 금액이 더 커지게 된다. 유임 승차라면 해당 부분이 요금으로 메워지기 때문에 별 문제가 아니지만, 무임 승차는 한푼도 지불하지 않기 때문에 문제가 될 수 있다. 게다가 노인들은 그 특성상 엘레베이터 같은 유지비가 비싼 교통약자용 편의시설도 더 많이 이용하기 때문에 더더욱 그렇다. 괜히 적자의 주 원인이 노인무임승차가 아닌 것이다.
또한 급격한 고령화로 무임 수송 인원이 늘어날 것은 자명한데, 지하철 운영에 드는 전력요금, 인건비, 유지보수 비용과 같은 직접비용 증가 속도도 만만치 않다. 거기다 영업거리 대비 운임이 낮은 지하철 특성상 유임 승객 비율의 감소, 직접비용 증가 등의 이중고는 대대적인 운임증가가 수반되지 않는 이상 철도사업자의 재정악화를 필연적으로 수반한다는 문제점이 있다. 예를 들자면 도쿄권에도 도시철도의 직통운전으로 영업거리가 90km대에 이르는 노선들이 많다. 타 기관인 서울교통공사 구간을 지나면서 90km 거리를 직결운행하는 소요산역 - 인천역의 운임은 고작 2,550원인데 반해, 3개 회사의 구간을 경유하는 것을 감안하더라도 같은 거리의 미나미쿠리하시역 - 츄오린칸역의 운임은 1,290엔으로 무려 5.75배나 차이가 난다! 심지어 단일 사철 노선인 오다큐 오다와라선의 경우에도 82.7km 거리의 신주쿠역 - 오다와라역간의 운임은 880엔 즉, 만 원대로 한국의 그것과는 격이 다른 운임을 지불한다. 영업거리가 긴 탓에 유임승객으로도 적자를 면하기 어려운 와중에 무임승객의 이동 거리가 훨씬 길다는 것을 감안하면 무임승객이 철도사업자의 채산성에 훨씬 악영향을 준다는 결론이 나온다. 실제로 서울교통공사의 경우 기본운임은 승객 1인당 수송원가인 1,490원대에 한참 못 미치는 수준이며, 2020년대 중반에는 별다른 개선이 없을 경우 자본잠식에 빠질 수 있다는 우려가 나오고 있다.

광고수익이나 상점 임대료로 커버한다고 하더라도그만큼 그 경우에는 역사나 전동차 내부에 광고가 많아지고, 상점들이 많아져 통로가 좁아지고, 아침이고 낮이고 저녁대고 밤이고 정원초과한 상태로 운행하기에(이용승객수에 비해서 열차편수가 적다) 승객 입장에서 쾌적성은 떨어지게 된다는 말과 같은 맥락이다.

6.3. 포퓰리즘의 산물

1984년 본 시행령이 처음 실시될 당시에는 65세 이상 노인 인구의 비율이 고작 전국민의 4% 내외에 불과할 정도(2020년 기준 15.7%)인데다 당시 65세라면 거의 평균 기대 수명에 가까웠기 때문에 문제가 될 것이 없었다. 이렇듯 상황이 크게 바뀌었음에도 노인 지하철 무임승차가 여전히 유지되는 정치상의 이유를 살펴 보면 답은 간단하다. 노인층에 대한 포퓰리즘 정치의 산물일 뿐이다. 다만 대한노인회측 자료에 따르면 노년층 무임승차는 노인의 야외활동을 부추겨 노인의 신체를 이완시키므로 이로 인해 발생하는 경제적 손실을 막는 효과가 도시철도가 부담하는 적자를 능가한다고 보고 있다.[42] 하지만 이러한 방식대로 계산하여 적자를 능가한다면, 무상보육과 같은 보편복지에서도 마찬가지로 그들이 반대하는 적자를 능가한다고 할 수 있다. 즉, 적자를 능가하므로 괜찮다고 할 것이 아니라, 해당 문제에 대해서 사회계층 대다수가 동의할 수 있는 지[43]를 조사할 일이지, 단순 적자 능가로 해버리면, 복지 관련 문제를 검토할 필요가 없는 것이다.

더구나 타 OECD 국가들은 노인이 100% 무임을 받기 위한 조건이 굉장히 까다로운 편에 속하며 이마저도 할인 운임에 대한 부담 주체가 명시되어 있다. 쉽게 말해 한국처럼 만 65세를 넘겼다고 묻지도 따지지도 않고 공짜로 지하철표를 주는 나라는 극소수이다.

옆나라 일본만 보아도 도영 지하철[44], 도쿄메트로, 오사카메트로[45], 후쿠오카시 지하철, 요코하마 시영 지하철, 센다이시 지하철, 교토 시영 지하철, 삿포로 시영 지하철, 나고야 시영 지하철 등 한국과 같이 공적 자본이 투입된 도시철도 사업자들이 노인에게도 무조건적 무임승차 제공을 하지 않는 것만 보아도 결국 노인복지법의 광역철도 무임 항목은 운임 부담 객체의 여론을 전혀 고려하지 않은 포퓰리즘의 산물이라는 것을 보여준다.

사실 이 문제는 정치권의 만년떡밥 중 하나인 검경 수사권 조정 문제보다도 훨씬 심각한 정치적 갈등요소가 들어있다. 대한민국에서 부동산 정책, 정시 대 수시 논란, 징병제 대 모병제 논란, 여성가족부 폐지, 어버이날 공휴일 지정 다음으로 가장 심각한 정치적 갈등요소가 바로 이 노인 무임승차 문제라 보면 된다. 이것을 건드리는 순간 어느 당이든 정권 날아갈 각오를 하고 건드려야 하는 문제이기에[46] 섣불리 못 나서고 있는 것이다. 검경 수사권 문제는 자신과는 별 관련이 없으니 그냥 강건너 불구경처럼 관심없는 일반인이 많지만 이 무임승차 문제는 당장 내가 돈을 내느냐 안내느냐의 문제이기 때문에 부동산, 입시, 병역, 젠더갈등 문제와 더불어 국민 관심도가 대단히 높은 주제임에 틀림없다.

6.4. 정작 노인들에게도 메리트가 낮다

지하철이 있는 도시에 거주하지만 버스를 타는 노인들은 꽤 많다. 노인들에게 지하철은 무료고 버스는 돈을 내야함에도 불구하고 말이다.[47] 이유는 노인들에게 지하철은 버스보다 타기에 불편하기 때문이다. 지하철은 탈 때 계단을 오르내리는 과정이 필요하지만 버스는 그럴 필요가 없다. 지하철역에 엘레베이터와 에스컬레이터가 많이 보급되었지만 그래도 지하철역 입구에서부터 승차 승강장까지, 다시 하차 승강장에서부터 지하철역 출구까지 걸어가야 하니 이 거리가 꽤 길다. 중간에 환승역, 특히 막장환승까지 낀다면 걸어가야 하는 거리는 더욱 길어진다. 그러나 버스는 그러한 과정이 필요 없고, 환승거리도 비교적 짧은 편이며, 버스 정류장은 지하철역과 달리 동네 곳곳에 있기 때문에 접근성도 좋다.

노년층 무임승차제도 도입 당시와 다르게 요즘은 저상버스 보급률이 높아져서 노인들이 승차하기에도 편해졌다. 돈을 내야함에도 불구하고 중단거리에서의 노인 버스 이용률이 높은 이유이다. 게다가 지하철역이 있는 도시라 해도 모든 노인들이 지하철역 근처에서 사는 것이 아니고, 지하철역 근처에 사는 노인들도 그들의 목적지가 언제나 지하철역 근처라는 보장은 없다. 따라서 대부분의 경우 지하철을 타더라도 결국 돈 내고 버스 타고 이동하는 과정을 추가로 거치게 될 가능성이 아주 높은데[48], 지역과 경로, 거리 등의 변수에 따라서 차이가 좀 있긴 하겠지만 보통은 '공짜 지하철 + 환승할인 없는 버스요금'과 '지하철 요금 + 환승할인 받은 버스요금'을 비교했을때 의외로 큰 차이가 없다.[49]

경찰이 관계부처 및 지방자치단체와 협조, 운전면허를 반납하면 교통비 지원 등 혜택을 주는 제도를 확산할 계획이다.

6.5. 철도시설과 및 기타 사회간접자본의 질적 저하 우려

어떤 사회간접자본이라도 준공 이래 연식이 누적되면 구조물이 노후되는 것은 당연하다고 볼 수 있다. 그나마 채산성이 받쳐준다면 재건축이나 리모델링을 할 여력이 있어, 승객들에게 더 나은 서비스를 제공할 수 있는 기반이 된다. 그러나 무임제도의 현행 유지시 유임승객 감소로 인한 수익성 악화가 우려될 수 있다.

7. 노인들도 요금을 내야 하는 도시철도 노선

8. 다른 나라의 경우

<nopad>파일:해외 주요국의 대중교통수단 할인제도.png

8.1. 러시아

공산주의 국가로 노인 복지를 중시했던 소련은 60세 이상의 남성과 55세 이상의 여성에게 시내 대중교통이 무료였다. 대한민국이 지하철 노인 무임승차 제도를 시행한 계기도 보건사회부 공무원이었던 차흥봉씨가 1979년에 모스크바 출장을 갔다가 소련의 노인 무임승차 제도를 경험한 후 장관에게 노인 무임승차 제도 도입을 건의한 것이었다. 소련 붕괴 후 러시아도 남성 60세, 여성 55세 이상이면 대중교통이 무료다. 지하철뿐만 아니라 버스도 무료다.[50]

8.2. 일본

전국 어디에서도 궤도 교통을 무상으로 제공하지 않으며, 공영 철도도 운영하는 지자체의 사정에 따라 별개의 기준을 적용한다. 70세 이상 노인들에게 교통복지를 제공하는 지자체는 도쿄도, 오사카시, 요코하마시, 나고야시, 후쿠오카시 등 다섯 군데이며, 연간 정기권과 같은 형식으로 유상 제공을 한다.

8.3. 영국

런던교통공사를 비롯한 연합 왕국 구성국들의 대중교통 운영사들은 만 60세 이상인 시민에게 전용 60+ Oyster 교통카드, 혹은 시니어 프리덤 패스를 발급해준다. 무임 연령은 국가 연금 수혜 기준에 따르며, 생일이 지났는지에 따라 다르나 60세 정도이다. 최초발급 시 £20, 매년 주소지를 재증명하며 £10의 수수료를 지불해야 한다.

원래는 이 카드가 있으면 런던 지하철, 런던 버스 등 런던 시내의 모든 대중교통을 무료로 사용할 수 있었지만, 코로나19로 인해 재정 상황이 악화되자 중앙정부가 16억 파운드 규모의 자금을 긴급 투입하는 조건으로 무임 승차 대상 축소를 요구하였다. 따라서 2020년 6월 15일부터 평일 오전 4시 반~9시의 출근 시간대에는 60+ Oyster 카드 사용자도 일반 승객과 같은 운임을 지불하도록 변경되었다.

8.4. 프랑스

영국과 비슷한 형태로 운영하고 있다. 프랑스는 60세 이상 노인에 대해 철도 요금의 50%를 할인해 주고 있다. 다만 사람이 몰리는 시간대의 이용은 100% 유료로 운영하고 있다. 2018년 6월부터 '파리 시니어 패스(Pass Paris Seniors)'를 운영하고 있다. 이에 따라 65세 이상 혹은 일을 할 수 없는 60~64세 노인에게 교통 제공 혜택을 부여한다. 이때 몇 가지 조건이 필요한데 파리에서 3년 이상 거주한 것과 동시에 소득 규모를 따진다.

8.5. 미국

8.6. 홍콩

65세 이상 노인 대상으로 50% 할인.

8.7. 호주

65세 이상 노인 대상으로 50% 할인 및 1일 2회 무료.
[1] 속칭 지공족.[2] 의대 증원 문제도 결국 대학입시의 연장이다.[3] 해병대 제1사단 일병 사망 사고로 인해 윤석열 정부 자체가 휘청이고 있는데 이것도 징병제와 불가분의 관계다.[4] 고발사주, 김건희 모친 사건 등 포함. 사실 이런 사건들도 내 돈 나가는 문제와는 거리가 있어서 무관심한 사람들도 꽤 많다.[5] 개인이 경찰서나 검찰청에 가지 않는 이상 사실 검경 수사권 관련 사안은 달나라 이야기나 다름없다. 애초에 일반인이 살면서 경찰서나 검찰청, 법원은 근처도 안가는 것이 절대적으로 좋은 인생이다. 이들 장소에 가게 된다는 것은 내가 수사를 받거나 누군가를 고소하는 등 법적인 분쟁에 휘말린다는 것인데, 일반인이 소송 한 번 할 때 겪는 금전적, 정신적 스트레스가 엄청남을 생각해보면...게다가 쟁점에도 법적, 정치적, 행정적으로 전문적인 내용이 가득해서 일반 시민들은 흥미를 가질만한 내용도 아니다. 또한 20년 넘게 지지부진해서 국민적 피로도도 높아 흥미있는 주제도 아니다. 그러나 노인 무임 승차 관련 문제는 대다수의 시민이 매일 겪는 현실 문제이기에 주목을 끌기도 좋고, 당연히 더 중요할 수 밖에 문제다.[6] 사람 심리라는 것이 애초부터 안 주는 것보다 줬던 것을 도로 회수했을 때 더 화가 나는 법이다.[7] 노인들은 전자기기 사용이 서툴러 비대면 온라인 모임이 어려운데다 소외감과 고독감이 강하기 때문에 더욱더 대면모임을 선호하는 성향이 강하다. 코로나19 시국에서 경로당, 복지관 등이 휴관하거나 운영을 축소하자 노인들이 비교적 문턱이 낮은 교회, 목욕탕 등을 찾아가 코로나19 집단 감염을 유발한 것은 이 때문이다.[8] 노인들은 순간적인 판단력과 민첩성이 청장년층에 비해 저하되어 있어 직접 운전할 경우 교통사고를 유발하기 쉽다. 또한 지하철 퀵서비스 일을 하기 위해 지하철을 자주 이용하는 노인들도 적지 않다.[9] 그나마 서울, 부산 등 지하철 인프라가 잘 갖추어진 도시라면 지하철을 이용하여 다른 곳으로 이동할 수 있지만, 대중교통 인프라가 매우 열악한 시골에서는 어딘가로 신속하게 이동하려면 운전대를 잡을 수밖에 없다. 대전 스쿨존 음주운전 사망 사건의 충격이 채 가시기도 전인 2023년 5월 18일 충북 음성군에서 이 사고가 터지자 노인의 운전면허를 강제로 박탈해야 한다는 주장이 나오고 있지만, 정치인들이 적극적으로 이 주장을 수용할 가능성은 극히 낮다.[10] 상술한 대로 이준석이 이 이슈를 건드린 것도 그가 국민의힘을 탈당하고 개혁신당을 창당했기 때문에 소신껏 자신의 주장을 펼쳤던 것이다. 이준석이 국민의힘에 남은 상태에서 이 이슈를 건드렸다면 22대 총선을 앞두고 국민의힘에게 엄청난 팀킬이 될 게 뻔하기 때문.[11] 최초 적용 대상은 1910년 이전 출생자였다.[12] 이 때 1911년~1917년생들이 추가 적용되었다.[13] 1984년 당시 65세 이상이면 1919년 이전 출생자이다.[14] 전국도시철도협의회(2012). 도시철도 무임 수송에 대한 재정부담 어떻게 할 것인가.[15] 1984년 당시는 서울 지하철 2호선 순환선이 전구간 완전 개통된 해였고, 비수도권 지역에 아직 지하철이 개통되기 전이었다. 이듬해인 1985년에 부산 도시철도 1호선과 서울 지하철 3, 4호선이 개통되었다.[16] 경향신문 1984년 5월 23일 "전두환 대통령이 노인 복지 향상과 경로사상을 높이기 위해 65세 이상 노인들에겐 지하철 운임을 면제토록 하는 방안을 마련해보라고 지시함..." 노시학(2012) 같은 논문. 재인용.[17] 이 기사가 나기 바로 전날에 서울 지하철 2호선이 완전개통되었다.[18] 시내버스 경로쿠폰제 개선해야[19] 시내버스는 공영제로 운영되는 도시철도와는 달리 민간 기업의 성격이 강하다. 그렇다고 100% 민간기업이 책임으로 운영하는 것은 아니고, 지자체에서 적지 않은 보조금을 지급하고 있다.[20] 구세주(2012) 지하철 무임승차제도 개선방안. 12.09.25 서울메트로 토론회 기조발제문. 한국교통연구원.[21] 노시학, 정은혜(2012). 이용자 중심의 노인 지하철 무임승차 제도 개선을 위한 분석. 한국도시지리학회지 제 15권 3호 pp.45-58.[22] 왜 수도권 지하철 1호선이 승객에 비해서 수입이 적은지 생각해보면된다. 심지어 유임승차보다 무임승차가 더 많은역도있다.[23] 통계청(2010) 장래인구추계.[24] 제기동역 근방에 있는 서울약령시장 덕분(...) 이다.[25] <중앙일보> "지하철 적자원인 무임승차 아니다" 국토부 반전보고서[26] 환승할인 손실보전 문제는 수도권 통합환승할인제도 서술 참조. 쉽게 말해 버스->지하철로 환승을 1회 했을때 1400원 요금을 지하철공사와 버스회사가 반씩 나눠가져가고 손실분은 세금으로 보전해준다. 환승을 추가로 하면 손실보전금은 더 커진다.[27] 세계 최고 수준의 시설과 서비스를 자랑하지만 요금이 너무 낮다는 지적이다. 2019년 기준으로 서울시 요금은 1.46달러, 베를린 3.58달러, 런던 3.29달러, 파리 2.35달러, 뉴욕 2.75달러 등 OECD 회원국들 가운데 최저수준이다.[28] 참고로 지금의 서울교통공사는 2017년에 서울메트로와 서울도시철도가 통합되어 만들어졌다.[29] 뉴욕타임스가 ‘신의 선물’이라 극찬한 100원 택시란[30] [팩트체크] 새 정부에선 노인 지하철 무임승차 혜택 줄어든다?[31] 2023년 65세,2024년 66세,2025년 67세,2026년 68세,2027년 69세,2028년 70세 이러면 1년 차로 5년 내내 무임승차를 하는 사람과 못 하는 사람이 생긴다.[32] 철도산업발전기본법 제32조 공익서비스비용의 부담[33] 실제로 서울시는 9호선 운영사측에 무임승차 손실 보전금 명목으로 2009년 11억원, 2010년 30억원, 2011년에는 34억원을 각각 지급하였다. # 그나마 서울시는 전국 지자체 가운데 가장 재정자립도가 높아 부담이 다소 덜하지만, 재정자립도가 낮아 재정여건이 열악한 지자체들 입장에서 무임승차 허용시 보전해줘야 할 손실금으로 이 정도 금액도 부담이 되는 것은 사실.[34] 심지어 의정부 경전철쪽은 개통 초기, 반 년동안은 장애인도 비장애인과 똑같이 나이에 따라 요금을 지불했었다. 용인경전철쪽은 장애인만큼은 개통할 때부터 무임 혜택을 제공했다. 의정부 경전철이 장애인 무임제도를 시행한 건 2013년 1월 1일부터이다.#.[35] 2014년 9월 20일부터 통합환승제를 시행한다는 뉴스인데, 환승이 된다는 건 다시 말해서 수도권 통합 요금제에 종속(?)된다는 뜻으로, 수도권 통합 요금제가 노인 무임승차 혜택을 제공하기 때문에 자동으로 같이 따라오는 것이다.[36] [단독] 신분당선 민자사업자 ‘무임승차 손실’ 338억, 정부가 메꿔준다[37] 물론 지자체도 정부 정책에 의한 것이라고 국토교통부로 결정권을 떠넘긴다.[38] 무임승차를 이용한 택배 사업도 있다. 자세한 건 지하철택배 문서 참조.[39] 이 문제가 특히 심각한데, 목적도 없이 아침 일찍부터 나와서 출퇴근하는 직장인의 자리를 뺏는 틀딱충들이 많다. 1호선의 경우에는 장항선 구간인 온양온천역까지 가는 장기 이용객이 많다. 심지어 덥거나 심심하다고 하루종일 단체로 자리 한 줄 다 차지하고 앉아 사람 구경하며 당당하게 인터뷰하는 것도 지상파 뉴스에 포착됐다.[40] 사건번호2022헌마1597[41] 물론 노인 혜택만이 문제는 아니지만 굉장히 큰 부분을 차지한다는 점은 공식적인 사실이다. 더구나 관련기사에 따르면 서울지하철의 경우 적자에서 무임승차가 차지하는 비중이 무려 92%를 넘어선다고 한다. 더욱 문제는 이 비중이 점점 늘어나고 있다는 사실. 비록 국가유공자와 장애인 혜택을 포함한 수치이나, 이 두 경우는 항상 일정한 수치를 유지한다는 점에서 결국 노인 혜택이 적자의 주요인이라 하겠다.[42] 그런데 정 노인의 야외활동을 촉진시킬 목적이라면 주민센터에서 노인들을 대상으로 하는 운동 프로그램을 만들어 주거나 공원을 많이 지어주는 게 효과가 더 좋다. 그리고 지하철을 탄다고 해도 엘리베이터나 에스컬레이터 타면 그만.[43] 왜냐하면 실질적인 지하철 운영비 등을 사회에서 부담하는 것이므로, 사회 구성원이 부담하겠다는 동의가 필요한 것이다. 이때문에 국민연금에 대한 청년세대의 거부감이 상당히 심한 편이다.[44] 전년도 연간 소득 125만엔 이하인 70세 이상 도쿄도민에게 유상 판매중이며, 도영 지하철, 닛포리 토네리 라이너, 도덴을 무제한으로 이용할 수 있다. 그마저도 최초 발급비용 20,510엔, 연간 1,000엔의 부담금을 납부해야 하니 공짜는 없는 셈이다. 단, 노면전차 노선인 아라카와선은 노인들에겐 운임을 받지 않기 때문에, 노인 승객들의 비율이 높아 수도권 전철 1호선과 같은 문제점들이 발생하고 있다.[45] 지하철, 뉴트램, 버스에 한해 1회 승차시 50엔에 이용할 수 있는 경로 패스를 제공[46] 2004년 17대 총선의 열린우리당, 2012년 19대 총선의 민주통합당, 2020년 21대 총선의 미래통합당이 선거 기간 중 노인 비하 논란을 일으켜 고전하거나 쫄딱 망했다. 더욱이 저출산과 고령화의 심화로 전체 유권자 중에서 60대 이상 노년층이 차지하는 비율은 점점 높아지고 있다.[47] 버스는 노인에 대한 할인조차 없다. 노인들도 일반요금(서울 카드 기준 1500원)을 그대로 낸다.[48] 특히 청년이나 중년들은 그냥 걸어가도 되는 마을버스 한두 정류장 정도의 어중간한 거리가 노인들에게는 버스를 타고 이동해야 할 정도의 거리가 된다는 사실도 중요하다. 현실적으로 따져봤을때, 노인들이 환승 없이 순수 지하철만으로 어디 갈 수 있으려면 사실상 "집과 목적지가 전부 지하철역 코앞인 경우"로 한정된다 봐도 무방하다.[49] 실제로 "어차피 몇푼 차이나지도 않는거 굳이 귀찮고 모양새 빠지는 시니어 패스를 쓸 이유가 있냐"는 이유로, 지하철+버스 환승으로 어디 갈 일 있을때 그냥 죄다 일반카드로 찍어버리는 노인들을 은근히 많이 볼 수 있다. 지하철에 시니어 패스, 버스에 일반 교통카드로 따로따로 찍는 자체도 불편하고 지갑에 교통카드 2개 들어있어서 찍을때 간혹 오작동 발생하는 것도 귀찮으니까, 어차피 대부분의 경우 얼마 차이도 안 나는거 그냥 일반카드로 싸그리 퉁쳐버리는 것.[50] 다만 러시아의 남성 평균수명은 66세인데 비해 대한민국의 남성 평균수명은 80세를 돌파했다. 여성은 당연히 더 길다.[51] 도쿄도 서쪽에서 도영 버스가 운행하는 곳은 오메시 밖에 없다.[52] 유니버설 스튜디오 재팬, IKEA 츠루하마행 노선 제외

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